第一节 公共政策问题建构
公共政策存在的意义就在于解决特定的问题。然而现实世界诸多事务的纷繁与庞杂，注定了政策问题建构的复杂性与艰巨性。不同的群体、不同的层级对于政策问题的认知与解析千差万别：有些人可以入木三分的剖析政策问题，而有些人视政策问题如同雾里看花；有时决策者热情对待的某些政策问题，而百姓却觉得十分淡漠。导致这些现象的原因是多方面的，我们本着求解的意识来详细洞察政策问题的建构。
一、公共政策问题研究
欲建构政策问题，必须要有开阔的视野和历史的眼光，必须从政策问题研究的愿景与意义的宏观角度来审视政策问题，这样之于政策问题的构建便会有新的理解和发现。
（一）公共政策问题研究的愿景
我们之所以要研究政策问题，除了政策问题作为政策过程的起点必须加以分析之外，还必须秉承去除为了问题研究而研究问题的功利性。我们认为公共政策问题研究的愿景（Shared Vision）应为政策问题聚焦、政策问题的研究提供动力与能量。它包括三个要素：政策问题研究的目标、政策问题研究的价值观、政策问题研究的使命观。
1.政策问题研究的目标
政策问题之于问题群簇的剥离（去伪与存真分析）；政策问题的科学界定（现象与本质分析）；政策问题的图景展示（可能性与可行性分析）。
2.政策问题研究的价值观
政策问题研究是开放的、持久的、动态的；政策问题是全民的不是私有领域；政策问题的研究伴随着冲突，但此种冲突须是建设性的。
3.政策问题研究的使命观
揭示政策问题的本质，还原政策问题的真相；寻找问题进入政策议程的有效途径；探索政策问题分析的科学方法；为构建良好的政策产出做出贡献。
（二）公共政策问题研究的现实意义
最近以来人们都在谈论“大国的崛起”。中国国力的日渐强盛，使人们增强了民族自尊心与自信心，因而“大国夙愿”作为一种“历史的回归”是符合潮流的。然而伴随着发展中呈现的纷杂问题，中国也变成了不折不扣的“问题大国”，这就迫切需要我们化解各种问题，进而才能构建和谐社会。作为镜鉴，我们可以参看美国在上世纪六十年代由约翰逊（L. Johnson）总统所设计的、其目的为把美国建成一个人人平等的“伟大社会”计划。但不幸的是，这个计划破灭了。美国著名学者莫瑞（C.Murray）在其《丧失根基》一书中，认为其破灭的一个主要原因在于：美国领导人对贫穷成因问题的界定错误。决策层错误地认为当时美国的贫穷是“结构贫穷”，这样的贫穷仅仅通过经济的增长是根除不了的，必须要求政府对财富进行重新分配。为此，美国政府支付了现金补贴、食品券、医疗保险等巨额福利费用，但是结果却是：穷人并没有减少，福利政策造就了大批完全依赖政府的群体，而且还引发了美国家庭结构变化，如单亲家庭的增多。
简单地说，美好的许诺和宏伟的计划的确容易让人感动，但是从“伟大社会”的案例中我们要认识到：美好社会构想的实现需要解决正确、真实的政策问题。约翰逊总统曾感叹的说：“我们遭遇的麻烦不在于解决问题，而在于明白问题”。或许这种说法对于政策问题研究的意义概括有不及而无过之。我们可以说，成功的政策肇始于清晰的、良好的政策问题开端。
二、公共政策问题背景
任何公共政策都根植于一定的社会背景。所以当我们惊叹为什么我们的时代是如此茂盛地出产政策问题的时候，我们不得不探求政策问题的背景。
在20世纪初，西方国家工业化进程不断加快，这时的物质生产是机械的、单一的。与之相符合的是韦伯（M.Weber）看来最为理想的层级节制的组织形态，专业技术知识的运用是它的专长。这时的政策问题主要来自于基础设施建设、经济的成长与社会容纳能力等方面，其结构相对简单。政策问题主要由权力精英来处理，他们与大众是威权与弱势的关系。
二战之后，西方国家纷纷向信息化社会过渡，脑力劳动在生产过程中所占地位越来越高、私人产能越来越强、社会阶层分化明显。这时的科层体系发生了动摇，民营化改革浪潮此起彼伏、公共选择理论也获得了自己的“市场”。这时的政策问题主要是涉及民权、民生，其主要由权力精英与利益集团来处理。但是随着民主意识的提升，精英的权威不断受到猛烈的挑战。
进入新世纪，西方国家的社会形态发生了网络化、离心化趋势，商品经济、法治非常成熟，非政府组织等民间力量勃兴，人们更加懂得自我完善的意义。在政府体系当中，分权化运动日益加速。伴随着基本生活资料的满足，人们开始关注一些较高层次的政策问题，如环境、人权、主权、全球性问题等。政策问题的构建呈现了多主体参与的特征，政策问题之间的关联性越发增强，政府注重与多元的社会力量进行互动，网络之于政策问题的作用凸显。
在中国，尤其是改革开放以来，社会正在经历着深刻的转型。在转型的过程中，社会分化在加速，民间力量崛起，社会结构的规范体系、观念要素也不断趋向复杂化、多元化。社会矛盾与摩擦在增加，不同社会群体和阶层的利益意识不断被唤醒和强化，对利益的追求成为社会行为的强大动力。随着中央政府简政放权、地方实力的增强，地方与中央博弈日渐增多。不同层次的政策问题层出不穷，既有解决民生的政策问题，如医保、社保、失业、就业、教育等，也有较高诉求的人权、民族等政策问题。虽然精英主导政策问题构建，但其他多元力量对于政策问题的干预能力也在进一步增强。
基于时代发展的脉络，一定时期的政策问题都是符合一定规律的。随着社会的进步和发展，从最初满足民众生理安全需要到现在满足民众自我实现的需要，政策问题的层次似乎也在遵循着马斯洛（A.Maslow）的“需要层次”梯度不断地演进。
三、公共政策问题识别
政策问题是什么？政策问题又来自于哪里？只有明了政策问题涵义、准确的识别政策问题，才能真正的分析和研究政策问题，乃至整个政策过程。
（一）公共政策问题的涵义
学者德瑞（D.Dery）于1984年出版了《政策分析中的问题界定》一书，对政策问题涵义及界定进行了系统的研究，因此被一些学者称之为“问题界定之父”。很多学者进行了类似的研究，以下列出具有代表性的政策问题的涵义：
安德森（J.Anderson）：从政策意图的角度来看，政策问题可以被定义为某种条件或环境。这种条件和环境引起社会上某一部分人的需要或不满足，并为此寻求援助或补偿。寻求援助和补偿的活动可以由那些受环境影响的人直接从事，也可以由别人以他们的名义进行。该定义强调一定的条件和环境对于政策问题产生的影响，但是并没有清晰地指出政策问题认定的主体。
邓恩（W.Dunn）：政策问题是还没有实现的，通过公共行动可能追求得到的需求、价值或改进的机会。该定义虽然指出了政策问题实现所经由的路径——公共行动，但是把政策问题表述为“需求、价值或改进的机会”则显得模糊。
张金马：公共问题、社会问题只有当通过个体与集团的行动向政府有关部门提出，而且该问题又属于该部门权限，政府又试图采取干预的手段去解决时，才会把它们列入政府议程，此时的问题就成为政策问题。该定义突出了政府在政策问题认定过程中的主导地位，但是仅仅以政府是否存有“解决”的意图来判定政策问题，则限制了政策问题的范围。
林水波：所谓政策问题，乃是在一个社群中，大多数人觉察到或关心到的一种情况，与他们所持有的价值、规范或利益相冲突时，便产生一种需要、以及某种被剥夺或不满足的感觉，于是通过团体的活动，向权威当局提出，而权威当局认为所提出的属其权限范围内的事务，且有采取行动，加以解决的必要者。该定义比较全面的阐释了政策问题的内涵，但是政策制定者并非要等待冲突出现时才去认定政策问题，这就忽视了政策制定者发现政策问题的能动性。
观察以上四种定义，我们可以发现对政策问题的理解存在着一些共识：政策问题都源自于客观存在，而这种客观存在又不能满足人们的需求与价值。基于这些共识，我们认为，所谓公共政策问题，就是指经过政府认可的，通过公共行为希望解决既存的或是潜在的问题。
（二）公共政策问题的识别模式
从目前学术界对于政策问题的研究现状来看，我们可以从两种模式来考量政策问题的识别。
1．识别模式I：公共政策分析起点——政策问题
从私人问题向政策问题的转化过程来看，学者们普遍接受了逐级转化的观点。
（1）从问题到社会问题。什么是“问题”？这多少会给人们带来某种“语义学混乱”（Semantic Confusion）。人们对问题的看法是不同的，“我眼中的世界，总与你有所不同：我们期待别人所拥有的，恰好是我们极度缺乏的；我们拼命指责别人的，则恰好是深藏于我们内心的”。其实，“问题就是现有的状况与期望的状况之间产生的偏差”。但是光有客观存在的偏差是不行的，我们还要看偏差的幅度与范围，地球上有60多亿人，偏差多的很。但是有一部分的偏差是带有共性的，这部分偏差可以在一定程度上引起社会的共鸣，即产生解决的诉求。所以偏差的范围出现在个人身上，就是个人问题，个人能否解决关键要看个人的力量，其他人大多是不关心也不会感兴趣的；偏差的范围超出了个人的范围，在社会范围内具有共性，那么它就变成了社会问题，需要动用社会的力量去加以解决。
（2）从社会问题到公共问题。能够引起人们共性的问题也是不计其数，即社会问题具有广泛性。但是人们对于社会问题的性质有着不同的反应，有些只是作为茶余饭后的谈资，或是贻笑大方的爆料，并不会吸引人们去主动采取行动。当社会问题只影响到与特定利益群体时，其涉及范围还是比较小的。当某些社会问题的影响已不再局限在某个群体或某些社会生活领域，对人们利益的影响超脱某个群体或某个领域时，社会问题就转化为公共问题了。
（3）从公共问题到公共政策问题。诉求本身不等于解决。因为存在资源稀缺性及偏好的选择，所以并不是所有的公共问题都能成为政策问题的。因此，任何公共管理机构在一定的社会发展阶段和时期只能将一部分公共问题确定为政策问题。当公共权力主体意识到社会公共问题已经妨碍整体社会发展，并且认同这种公众的政策诉求时，公共问题就变成为公共政策问题。
按照格斯顿（L.N.Gerston）的解释，“所有的政策问题都源于个人问题，只有个人问题演化为达成广泛共识的、激化的公共问题，进而造成了政治上的‘困境’，才会成为政策问题”。
2．识别模式II：公共政策分析起点——社会问题
现实世界中，政策问题是否都按照问题的自然演化过程来进行呢？是否政府都在等待问题变得一发而不可收拾的时候，才把这样的问题定义为政策问题，采取行动加以解决呢？
从学理上讲，识别模式I的分析起点为政策问题。这种论点“冻结了政策研究和政策制定之间应有的互动关系”。因为人们普遍认同“政策问题”是指政策制定者认为有必要采取行动加以解决的问题，所以，只要经过主体认定了就成为了政策问题。但是这样一来就忽视了认定的方法与科学性的重要性。因此政策研究应该从客观存在的社会问题开始，而不是从政策制定者认定的“政策问题”开始，也就是说应该在政策制定者认定“政策问题”以前就对社会问题展开研究。
所以，我们认为，“政策分析的起点应该是社会问题的客观存在和主观认定”。政策制定者对于政策问题的认定应该以清晰地界定“社会问题”为基础，这样其中隐含的科学含义更多些。政策问题的识别应该挖的更深一些，挖出“根”来。了解一个政策问题的深层次背景，这就“好比医务人员了解病人的医疗史，对于政策分析人员来说是很重要的，它可以降低误诊的可能性”。否则我们的政策问题研究就缺乏前瞻性，造成政策资源调动具有盲目性、应急性。
四、公共政策问题分析
公共政策的制定实际上就是找出问题症结的过程，故有人称公共政策为“把脉学”。没有政策问题意识和政策问题分析能力就不会有科学的解释政策问题和解决政策问题的思想方法，可以说，政策问题分析是政策思想方法、知识积累和发展的逻辑力量。
（一）公共政策问题的特性
公共政策问题的特性是指公共政策问题所表现的特殊品性与品质。掌握这些特性，有助于我们更好地识别、分析政策问题。
1．复杂性
很少有纯粹是经济的、技术的或政治的政策问题。阿可夫（R.L.Ackoff）称政策问题为“混乱的一团”，很难把它们分成独立的部分加以解决；布朗（H.Brown）认为解决十项相关的政策问题要比解决一个政策问题容易得多。例如教育问题，常常与人口、就业等政策问题缠绕在一起。
2．人为性
政策问题是人类主观判断的产物，由于人们经验和方法的不同，政策问题显得千姿百态。如对汽车尾气排放的标准认定，欧洲有欧洲的标准，我们也有自己的标准。不同国家的人们根据各自的需要而做出解释。
3．动态性
政策问题本身的内容和解决办法，总是随着时间和空间不断推移而变动。如城市人口的老龄化问题，针对不同的城市和同一城市的不同时间段，其老龄人口的数量、程度、对城市发展的影响等都是不同的。
4．历史性
公共政策问题并非是突发产生的。而是在一定的历史时空中，经过发展酝酿的过程才会显现。所谓“新的”公共政策问题往往也是由已有政策遗留、衍生的，类似于“旧瓶装新酒”，或是环境与事态的发展的新变化所导致的。如中国目前面临的人口压力问题，其根源可以追溯到建国之初的一系列人口政策。
（二）公共政策问题的分类
由于公共政策问题涉及范围太广、涉及层次太多，我们可以从不同的角度对政策问题进行分类，以使政策问题体系清晰、结构清楚，便于更好地认识和解决政策问题。
1．按政策问题的性质划分
结构优良的政策问题：政策决策者的数量只有一个或几个，备选方案数量很少，政策制定者具有共同的价值取向，政策实施中存在的风险不大，可以事先准确预测出政策结果。结构适度的政策问题：政策决策者的数量也只有一个或几个，政策备选方案也有限，政策决策者也具有共同的价值取向，但政策后果难以精确计算。结构不良政策问题：涉及的决策者、备选方案较多，政策决策者之间存在价值取向上的冲突，政策结果难以计量。如表4-1所示。现实世界中大部分的政策问题都是结构不良的。一般来说，政策问题性质不同，其解决问题的难度也不同。
2．按问题的领域划分
政治类政策问题：涉及到国家权力分配、组织以及运行过程中所出现的问题。经济类政策问题：涉及国家经济环境、经济发展等方面的问题。社会类政策问题：涉及到社会关系或社会环境失调，妨碍社会发展等方面的问题。
3．按问题的层次划分
地方层次政策问题：涉及地方辖区及基层的各项政策问题。省际层次政策问题：涉及各个省辖区内的各项政策问题。中央层次政策问题：涉及涵盖全国或各部门的政策问题。全球性政策问题：当代国际社会面临的超越国家和地区界限，关系到整个人类生存与发展的政策问题，如气候变暖等。公共政策问题的作用范围与问题解决的难度也存在着一定的关联。如图4-5所示。
4．按问题的功能划分
指导性政策问题：对社会的整体发展产生影响、涉及社会发展方向等方面的问题。分配性政策问题：涉及资源配置或利益分配等方面的问题。限制性政策问题：涉及对某些社会成员的行为或利益进行限制等方面的问题。
5．按问题的持续时间划分
短期性政策问题：政策问题存在及发生影响的时间范围通常是指一年以内。中期性政策问题：政策问题存在及发生影响的时间范围通常是指一年到三年以内。长期性政策问题：政策问题存在及发生影响的时间范围通常是指三年以上。
6．按问题的强度划分
温和的政策问题：涉及那些没有引起过多冲突，仍处于可承受区间的政策问题。强烈的政策问题：涉及那些引起过多冲突的政策问题。剧烈的政策问题：引起过多冲突，并造成社会剧烈震荡的政策问题。
7．按问题的处理手法划分
实质性政策问题：政策问题对社会有重大影响，政策制定者运用一定资源去加以解决的问题。象征性政策问题：主要集中在令决策者不安的政策问题上，对这些问题的反映倾向于提供更多的心里安慰，稳定秩序，而并没有提供足够的资源以促成现实的实际改变。
（三）公共政策问题构建的程序
政府所面临的政策问题多属于结构不良，因此在构建政策问题的过程中，必须以积极的态度去迎接、以创新的视角去体会问题，以便更好地掌握政策问题的本质。具体来说，政策问题建构的程序如下：
1.以“问题感知”体悟“问题情境”
此阶段中，以人类的内心来感受问题情况的严重性；目标并不是在发现一个单独存在的政策问题，而是企图发现政策利害关系个人或团体所共同感受到的问题情境形态。
2.以“问题搜索”认定“后设问题”
此阶段中，以公共政策概念诠释政策问题，使之成为政策分析者所能处理的后设问题；政策分析家面对着相互纠葛的问题系统，他必须依据政策科学的理论找出结构不良的政策问题，以形成政策分析家感兴趣的后设问题。
3.以“问题界定”发现“实质问题”
此阶段中，以专业知识来判断究竟该问题是属于哪一个政策领域：若是经济学的范畴，则从供需法则的角度加以分析；若是属于政治学的范畴，则以权力和影响力的角度加以分析。不论是选择哪一种概念架构，这个阶段都能够反映出政策分析者的世界观或意识型态。
4.以“问题陈述”建立“形式问题”
此阶段中，须以建构语言的方式，将实质问题转化为以数学语句或专业术语为表达方式的形式问题，但这种建构语句的形式必须明确反映政策问题本身的性质。
问题建构程序中，不同的阶段必然会使用不同的分析方法与理性基础。在前面二个阶段中，所运用的方法着重于主观的研究法或诠释理解法，思考问题的理性基础则是政治与社会理性；后面的两个阶段中，所运用的方法则着重于客观的研究法或量化分析方法，思考问题的理性基础则是经济与技术理性。
（四）公共政策问题构建的方法
邓恩认为：“问题构建的方法优先于问题解决的方法，……问题构建的方法是更高层次的方法（Higher-order），其本身属于元方法（Metamethods）”。但是他同时也意识到了“存在着巨大的政策问题构建方法的赤字（Methodological Deficit）”。值得注意的是，目前政策问题的构建方法大多都是模糊的、启发性的（Heuristic），某些方法还很不成熟，尚未获得普遍性的共识，它们的良好目的在于激发创新和鼓励系统思考，而并非为我们的研究设定精确的步骤。
1. 论证图解（Argumentation Mapping）
图尔敏(S.Toulmin)注重于论证结构与论证模型的研究，这对于邓恩研究“政策论证”(Policy Argument)产生了极为深远的影响。他在1958年所著的《论证的使用》(Uses of Argument)中指出传统的逻辑不是充分理性的工具，进而提出了自己的论证模式。图尔敏的论证结构包含六个要素：
（1）主张（Claim），立论者意图要诉求的目的或是企图合理化的论证结论，要回答类似“我们将向何处去”的问题。
（2）论据资料（Data），即任何研究或推断由之开始的材料或信息，要回答类似“我们拥有哪些证据”的问题。
（3）正当理由（Warrant），它是连接根据与结论的桥梁，要回答类似“从起点到目的应该采取怎样的路径”的问题，以保证主张的合理化。
（4）支持依据（Backing），对“正当理由”提出额外的支持，要回答类似“为什么此种路径是安全的”的问题，以增强“正当理由”的信度。
（5）合格者（Qualifiers），它是从依据和正当理由到结论的跳板，要回答“结论是肯定的得出,还是可能的得出”的问题。
（6）反驳（Rebuttal），指出无法从依据得出主张的因素，要回答类似“在什么样的情境下，我们应该放弃该路径”的问题。
作为一种政策分析工具，它的目的是引发辩论并形成一种开放式的交流，邓恩的政策论证模型也正是基于此种意义而告知人们如何使用有效的数据、主张、正当的理由和背景来构造和解析复杂的政策论题。
2．假设分析法（Assumptional Analysis）
假设分析法是一种旨在将相互冲突的政策问题有效地整合为一体的方法。由于其在方法上有综合性，所以它更适合于处理结构不良的问题。这一方法所要做的工作主要是：弄清分析人员、决策者、利害关系人各自对问题所做的基本假设；比较和评估这些假设；检视假设以及假设推论的政策问题在逻辑上的推演性；获得一项崭新的政策。
假设分析的运用，要遵循以下步骤：
（1）确定利害关系人：找出与该问题形势相关的人员，确定他们的资格顺序。以便于确定哪些人可以列入假设分析过程，哪些人的立场、观点是必须予以优先考虑的。
（2）提出假设：找到想要认定的政策问题所依据的基本假设。基本假设可以依据原始资料而得到。如果假设与原始资料相符合，就可以进一步推论。
（3）挑战假设：比较、评价各项政策建议及其所依据的假设，以判断它们之间的差异、优劣与正确性。
（4）汇集假设：对前面各个阶段所提出的各种假设和方案进行汇集。要对最重要和最不确定的假设进行汇集，通过优选得到一个可能为多数利害关系人可以接受的假设。
（5）综合假设：对前面各个阶段进行总结，最终形成能够解决政策问题的综合方法。政策问题分析者要充分施展自己的才智，综合衡量利害关系人之间的各种矛盾和冲突，最终提出可行的、可接受的结论。
3．边界分析法（Boundary Analysis）
欲对政策问题具体研究，必须首先划定研究对象的边界。边界分析，是要划定研究对象的边界，找出与其他事物严格区别的本质及其属性，使之与外界相对隔离，在边界内组成一个统一整体。构建任何政策问题都需要确认清晰的边界，所以它适合于处理所有性质的政策 问题。
为实现边界分析，往往通过相关的三个步骤实现：饱和抽样（这种方式可以接触到与政策问题相关的绝大多数被调查者）；诱导性地提出问题（为政策问题的边界分析，提供更有意义、更具有实质性的数据资料）；边界估计（通过制定出一个积累频率分布图进行分析）。这三个相关步骤能得出一般的归纳判断，如问题特征，成本与效益、有限的正确性等等。
帕顿（C.V.Patton）和沙维奇（D.S.Sawicki）提出了确定问题边界的所谓“简单快速计算方法”（Back-of-the Envelope Calculations）。简单快速计算方法的基本步骤是：第一，使用引文出处。检查数字推导的细节，使用各种来源，少使用或不使用那些没有提供操作定义的来源。第二，进行调查。分析者通常没有时间去作一个新的、正式的调查，但有许多全国性或地方的调查材料可以提供有关的数据。第三，推测。有各种猜测方法，如快速估算法；一个已知的变项可以用来猜测另一个变项（假如两者的关系为已知的话）；从相似的现象中借用比率进行测量；因素累加得出估计总数等。第四，请教专家。向专家请教，但必须保证他们是真正的专家。
4．头脑风暴法（Brainstorming）
头脑风暴法，又称脑力激荡术、激智术、脑力激发术等。该法是指基于一定数目的人员，尤其是相关的专家学者或利益当事者，从不同角度讨论相关的政策问题，在短时间内激发大量新构想的方法。头脑风暴法需要遵循这样一些原则：
（1）人员的选择应该具有针对性：应该注重选择相关领域的专业学者及对该领域熟识的人。
（2）保持开放性：不能因为讨论过程中意见的不同和争议而禁止个人的发言。
（3）适时把握讨论的度：当讨论之中的想法近乎穷尽之时，应该果断停止，进入思想评估阶段。
（4）确保结果的整合：对于不同的思想和意见进行系统的整理，将其整合成清晰的概念和建议。
头脑风暴法提供了一种有效的就特定主题集中注意力与思想进行创造性沟通的方式，对于不同类型的政策问题尤其是对于结构不良的政策问题的构建，都不失为一种可资借鉴的方法。
5. 因果模式（Causal Modeling）
因果模式是关于解释和预测政策问题成因与政策结果的简化了的理论表达式。其基本假定为：两个或两个以上变项之间的共同变化，是基本的派生力（原因）和它们的结果（效果）的一种反映。例如，在某个国家或地区中，与国家福利支出增加相关联的人均收入增加的共同变化。因果模式建构中的一个重要统计性程序是路径分析（Path Analysis），而用来描述因果关系的一个标准化的方法就是路径图。
因果模式的优势在于，它可以使政策分析者将因果假定明晰化；而其缺陷在于政策分析者往往倾向于将统计分析所发现的共同变化与因果论证混为一谈。因果推理基本来自于某些理论中的定律、命题和假定。该模式广泛应用于交通、教育和福利等政策问题领域。
6．类别分析法（Classificational Analysis）
类别分析法是一种用以澄清、界定和区分问题形势的方法。类别分析法通常要经过逻辑区分和逻辑归类两个过程。逻辑区分是指将某种政策问题细分成许多次类的过程。例如我们可将失业问题具体划分成摩擦性失业、结构性失业和周期性失业等三种类型。而逻辑归类正相反，将多种问题组合成一个大的类别。
类别分析应该遵循如下的原则：
（1）实质相关性：分类应该以问题情境和对象本身的特征为基础。
（2）穷尽性：分析人员所感兴趣的有意义的全部情境和主题都应该被涵盖。
（3）排他性：各个类目之间必须相互排斥，不能你中有我，我中有你。
（4）一致性：分类的原则必须统一，否则就会出现交叉，导致分类失败。
（5）层次性：不同类别必须划分清晰的层次，以利于区分。
类别分析方法的一个最有用的途径是集合论思维。集合论思维包括了各集合之间的关系以及集和子集之间的关系。集和子集等于分类系统中的类和子类，并可借助图示来直观地加以表示，以便明晰其相互关系。类别分析方法更适用于结构不良的政策问题。
7. 维度分析（Dimensional Analysis）
维度分析方法是指采用罗列问题清单的方式对政策问题进行初步的探究，其本质并非是一种完全意义上的新技术。该方法适用于不同性质的政策问题分析，其分析模式如下：
（1）实质维度（Substantive）——问题是什么（what？）
故意造成的/疏忽造成的：问题是由于失误而导致的还是由于未能做成而导致的？
态度/行为：有必要改变态度或行为吗?
目的/手段：问题是由某种刺激导致的还是仅仅是刺激的征兆？
主动的/被动的：问题来自主动的威胁还是来自于愤怒？
明显的/无形的：问题是否被伪装了？
（2）空间维度（Spatial）——问题来自何处（Where？）
本身的/外部的：问题来自于本身还是受外部影响所致？
某一区域的特定位置：识别问题所处领域的精确位置。
孤立的/普遍的：问题是孤立的还是与其他问题相联系？
（3）时间维度（Temporal）——问题何时发生（When？）
长期存在/新近出现：问题之中哪一部分属于新生的，哪一部分属于旧有的？
现存的/迫近的： 问题是已经发生了，还是看起来将要发生？
持续的/反复的：问题是一直存在, 还是无规律出现或者是周期性出现？
（4）数量维度（Quantitative）—— 问题有多少（How much？）
单一的/多重的：问题是由单一的原因还是多重的原因导致的？
多数人/少数人：问题影响的人数有多少？
普遍的/特定的：问题划归于宽泛的领域还是特定的子领域？
简单的/复杂的：问题是否存在着复杂的影响因素？
太多/太少：问题数量太少还是过剩？
（5）性质维度（Qualitative）——问题有多严重（How serious？）
深刻的/浅显的：问题关涉深层次的价值还是仅仅涉及实践的表层？
根本的/拓展的： 问题的性质是否是紧迫的（live-or-die），或者需要改变这种性质？
主要的/次要的：问题的排列是否具有优先性？
价值的违背：问题背离价值的程度？
正当的价值/不正当的价值：并非所有的价值都是正当的。
8. 事件分析（Events Analysis）
事件分析法主要是分析某个事件对于社会经济生活是否确实具有冲击作用。事件分析法最早的提出可以追溯到20世纪30年代，其后一些学者对它进行了完善。在20世纪90年代，捷克的一些学者运用事件分析法来分析本国的政策。但是由于事件多种多样，所以这种方法“并非是一种具有详细步骤的方法而是相当模糊的”，因此该方法并没有获得学者们普遍的认可。
9.鱼骨图（Fishbone Diagram）
鱼骨图是由日本质量控制兼统计专家石川馨（Kaoru Ishikawa）教授发明的一种图解法，因此它还被称为石川图（Ishikawa Diagram）。它以图表的形式指出造成某种结果的各级原因之间的等级关系，用以辨识和处置问题的原因。鱼骨图方法具有很多优点：全盘考虑造成问题的所有可能原因，而不是只看那些显著的表面原因；通过结构性的工作方法，找出造成问题的根本原因；运用有序的、便于阅读的图表格式阐明因果关系。但是这种方法亦有局限：对于极端复杂、因果关系错综复杂的问题效用不大，因此鱼骨图分析方法不适用分析复杂的政策问题。
10．层级分析法（Hierarchy Analysis）
层级分析法也是确定政策问题产生原因的一种方法。层级分析法把原因大致划分为三种：可能原因、合理原因与可控原因。可能原因是指事件或行为，即使远离问题形势，都会对给定的问题形势发生作用。合理原因是指基于科学研究和直接经验，对问题形势的出现可能会产生重要影响的原因。可控原因是指可以受到政策制定者的控制和操纵的原因。
层级分析的规则与类别分析的规则是相似的，即实质相关性、穷尽性、排他性、一致性和层次性。类别分析与层级分析的差异在于：前者包含了对一般概念的划分和归类，而后者建立起可能的、似真的和活动原因的特殊概念。层级分析法也适用于分析结构不良的政策问题。
11.诠释结构模型（Interpretation Structural Model，ISM）
诠释结构模型技术是由美国沃菲尔德（J.N.Warfield）教授于1973年为了分析复杂的社会经济系统结构而开发的。其基本思想是：通过各种创新性技术，抽取问题的组成要素，然后再利用有向图、矩阵等分析工具和计算机技术，对组成要素及其相互关系进行处理，最后用文字加以解释说明，以便明了问题的层次和整体结构，加深对问题的认知和理解程度。诠释结构模型技术较适合于分析复杂的政策问题，判明其影响因素相互依存的逻辑框架。
12.思维导图（Mind Maps）与认知图 （Cognitive Maps）
思维导图最初是在20世纪60年代由英国人巴赞（T.Buzan）所创造。它是指利用图示的方法来表达人们头脑中的概念、思想和理论等，是把人脑中隐形知识显性化、可视化，它通常将某一主题的有关概念置于圆圈或方框之中，然后用连线将相关的概念和命题连接，连线上标明两个概念之间的意义关系，便于决策者思考问题，进行判断和推理。
认知图，是指将“想法”作为节点，并将其相互连接起来。它是以个体建构理论为基础而提出的，其中的“想法”都是通过带箭头的连接线连起来，但连接上没有连接词，连接线的隐含意思是“因果关系”或“导致”，且没有层次的限制。它通常用来帮助人们规划工作，促进小组的决策。
思维导图和认知图作为图形化的分析工具都具有简单、直观的特点，它们一般适合分析比较简单的政策问题，而不适用于复杂的政策问题分析。
13．多角度分析（Multiple Perspective Analysis）
多角度分析是一种系统地运用个人、组织和技术等多方面的知识，以获得关于问题及其解决路径的方法。多角度分析已被人们广泛地应用于技术评估领域及政策分析领域，它常常用于处理结构不良的政策问题。多角度分析主要包括如下的视角：
（1）技术角度（Technical Perspective）。根据最优化模式来看待问题及其解决方法，其主要运用的理论与技术包括：概率论、成本——效益分析、计量经济学和系统分析等等。
（2）组织角度（Organizational Perspective）。组织角度将问题看作是从一种组织状态到另一种组织状态有序进展的一部分。强调标准的操作程序、规则、惯例是组织角度的主要特征。它往往与技术角度相抵触，因为它仅以最低的限度关心取得的目标和绩效的改善。
（3）个人角度（Personal Perspective）。个人角度根据的是个人的感知、需要和价值观来看待问题及其解决办法。它的主要特征是强调以直觉、魅力、领导和自利作为控制政策及其影响的主要因素。
14.问题树分析法（Problem Tree）
问题树分析法，就是通过对问题的系统分析，按原因与结果构建问题结构，并将这些结构要素组织成一个树状图，进而通过树状图形系统地分析存在的问题及其相互关系的方法。如图4-8所示。问题树分析方法有助于我们找到导致政策问题产生的不同层次的原因并将其清晰的区分，该方法的运用一般包含六个步骤：
（1）找出研究领域的主要问题。这些问题的范围依据研究目的而定，可以大到包括各行各业存在的问题，也可以小到仅仅包括某一个行业或部门存在的问题。
（2）在所确定的主要问题中，找出某一个问题作为“核心问题”或“起始问题”。此问题将是分析主要问题之间因果关系的出发点。“核心问题”或“起始问题”的确定要遵循三个基本原则：首先，问题所包括的范围要广，也就是说，此问题要与众多的问题都有因果关系；其次，此问题和研究目的要紧密相关；最后，此问题一旦得到了解决，那么其它一系列的问题都会迎刃而解。
（3）确定导致“核心问题”或“起始问题”的主要原因。
（4）确定“核心问题”或“起始问题”导致的主要后果。
（5）根据以上因果关系画出问题树。
（6）反复审查问题树，并根据实际情况加以补充和修改。
15. Q方法（Q-Methodology）
“Q方法”由英国物理学学者和心理学学者斯蒂芬森(W.Stephenson)首创，其后学者麦吉沃恩（B.McKeown）总结了Q方法的科学依据。Q方法是指，通过一系列的程序（Q分类法和因子分析），使人们能够稳定地描绘出其主体性（Subjectivity），以便对其进行系统而严格量化的考察。
Q方法最初源于心理学，但是已经被广泛应用到社会科学领域。如社会上对某一议题有代表性的观点数量总是有限的，在少量、背景各异的受试者中存在的观点，一定也在更大的群体中存在。因此，对少数人和单一个案的研究，也可以证实关于行为动机有意义的一般性结论。正是基于这一思想，Q方法研究得以通过深入研究特定个体主观性的模式来了解人类行为的一般规律。Q方法本质是一种定性研究方法，但其运用过程绝对是量化性的，因此，运用该方法构建政策问题必须具备充足的研究数据，对于太过复杂的政策问题适用性较小。
16. 利害关系人分析（Stakeholders Analysis）
利害关系人是指方案中带有利益诉求的个人、群体或机构，而其中能够对方案产生重要影响甚至关涉方案成败的个人或群体又被称为关键利害关系人。利害关系人分析是指通过对方案中关键利害关系人的辨认，进而对其利益进行估价，以判断其给方案实施带来的风险。该方法既可以用来规划方案，也有助于寻求利害关系人参与方案的恰当方式，又可以增进不同群体之于方案的共识，以获取他们对方案的支持。运用利害关系人分析方法可以参照如下的步骤来进行：
（1）识别利害关系人。列出所有利害关系人的清单，确保不要有任何遗漏；
（2）列出利害关系人矩阵。根据利害关系人各自的参与程度、参与力量、个性等因素来构建矩阵。如图4-9所示。对于拥有很高参与力量和强烈利益诉求的利害关系人，应该尽量让其参与并使其满意；对于拥有较弱参与力量和较低利益诉求的利害关系人，则仅仅需要对其做好监控；介于上述两种情形之间的利益相关者，应尽力维持某种平衡以使其满意。
（3）提出相应的策略。找出在方案中以何种最好的方式与各个利害关系人打交道。
构建政策问题时，应该明晰相关的利害关系人都有哪些，分布如何。无论何种性质的政策问题，都会涉及或多或少的利害关系人，在构建政策问题的过程中必须清楚地认定与思考所有利害关系人的立场和态度，因此该方法是构建政策问题的必要工具之一。
17. SWOT分析（SWOT Analysis）
SWOT分析，就是将与研究对象密切相关的各种主要内部优势因素（Strengths）、弱势因素（Weaknesses）、机会因素（Opportunities）和威胁因素（Threats），通过调查罗列出来，并依照一定的次序按矩阵形式排列起来，然后运用系统分析的思想，把各种因素相互匹配起来加以分析，从中得出一系列相应的结论（如对策等）。在政策问题构建过程中，SWOT分析通过给出有关组织内外环境、问题的有效信息，利于政策制定部门构建科学合理的政策问题，从而最大限度地利用自身的优势，规避构建政策问题不当所带来的风险。
18.分合法（Synectics）
分合法又称综摄法，它是由戈登（W.J.Gordon）于1961年在《分合法：创造力的发展》（Synectics:the Development of Creativity）一书中提出的关于团体问题解决的方法。此方法主要是运用比喻和类比的方法将原不相同亦不关联的元素加以整合，产生新的理念，帮助思考者分析问题以产生各种不同的观点。在构造问题的过程中，可以进行如下四种类型的类比：
（1）个人类比（Personal Analogies）。在构造这种类比时，分析者试图将自己想象为如同政策博弈者（如政策制定者或当事人团体等）一样经历一个问题情境。
（2）直接类比（Direct Analogies）。在构造这种类比时，分析者寻找两个或两个以上的问题情境之间的相似关系。例如在构造吸毒问题时，分析者可能从控制传染病的经验中构造直接的类比。
（3）符号类比（Symbolic Analogies）。在构造这种类比时，分析者试图发现一个特定的问题情境与某些符号过程之间的类似关系。例如，符号类比经常取之于各种伺服机制（如恒温器和自动驾使）和政策过程之间。在每个案例中，采纳的类似过程被视为来自于环境的不断反馈的结果。
（4）幻想类比（Fantasy Analogies）。在构成这种类比时，分析者完全自由地探索问题情景与某些想象的状况之间的相似性。例如，国防政策有时就使用幻想类比来构造对付核武器攻击的防卫问题。
分合法的目的就是在于：使熟悉的事物变得新奇（由合而分），让分析者去除旧问题、旧观念，并以具有创意的观点去重新理解；使新奇的事物变得熟悉（由分而合），让分析者面对陌生的事物或新的观念时，亦能以熟悉的概念去理解。分合法对类似性的广泛研究，能够增加政策问题构建者认知、构建相关政策问题的能力。
19. 决策研讨（Technique of Decisions Seminars）
拉斯韦尔在1971年首先提出了决策研讨技术，其后学者对其进行了完善。决策研讨既涉及政策过程的知识也涉及政策评估的知识。它可以帮助政策问题构建者识别政策问题，并判明其历史的、政治的、社会的、环境的背景，以便提供更好的政策决策。决策研讨方法相对其他方法而言比较系统，但是也更为复杂。决策研讨方法包含5个内容：
（1）管理框架（The Management Framework）。管理框架主要涉及到政策问题构建的理想设计环境。它包含6个要素：由3-15人组成一个永久核心，以负责概念的解释、数据的搜集及整理、议程的构建及评估；为工作人员提供一个永久的工作地点，以用来储存和组合数据，在这样的环境中使人员与数据较好的结合；拥有先进的设备，用来分析、储存、演示数据，基于问题的完整背景充分检视问题；所有参与者共同研究，成员依据信息的有用性而进行取舍；利用外部专家输入所需数据；记录核心目标与参与者的贡献，并告之成员。
（2）问题解决任务（Problem Solving Tasks）。问题解决任务包含五个环节，通过它们为核心成员指引方向，以确保对问题进行恰当的分析。它们包括：目标分类，识别未来所要达到的期望状态；趋势描述，根据希望达到的目标，搜集分析过去和现在的趋势；条件分析，是什么样的条件影响了这些趋势；设想发展，如果不改变现状、不采取干预措施，未来会达到何种状态；识别备选方案，基于累积的数据产生备选方案，并根据其满足目标的有效性和可行性进行选择。
（3）社会过程模式（Social Process Model）。社会过程模式用来识别影响社会过程的因素，它可以使得对趋势的分析、对上述问题解决步骤的描述更为深刻，它包含以下要素：利害关系人，问题涉及哪些人及其利益；视角，识别利害关系人的观点，他们对于议题究竟做何感想；情境，描述利害关系人与机构的联系和交流；基本的价值观，识别利害关系人对问题所持有的价值观和信仰，他们拥有怎样的资产和能力；结果，识别利害关系人所寻求的结果；影响，如果改变利害关系人的价值，问题会对他们造成怎样的影响；策略，开发一种能够利用利害关系人价值观和信仰的策略，以使其接受问题的影响。
（4）社会价值范畴（Community Value Categories）。在社会过程模式中为了便于进行数据搜集和研究方向的指认，需要分析八种社会价值范畴，它们有助于更深入地分析议题的背景。社会价值范畴包括：财富，拥有的财务资源；权力，决策制定的控制；教化，创新的知识或交流的知识；安分，对个人和社会“健康”的贡献度；技能，对技术能力发展的贡献度；友爱，有助于增进亲密、友好和忠诚；尊重，对群体的敬重和赏识；正直，对于增进诚实和美德的贡献度。
（5）决策阶段分析（Decisions Phase Analysis）。决策阶段分析的目的是为了指导核心成员依据选择的议题设计实施和评估策略，它包括：情报，识别支持策略的信息；提升，识别个人的立场以采纳所提议的策略；规划，以立法的和政策的高度规划所提议的策略；准备，为策略的最终实施做好准备，充分考虑受影响者的看法和价值等因素；应用，识别和描述实施过程的每一个步骤；评价，基于所期望的目标开发标准和累积性的评估方法。
20. 追根究底法（Why-why Diagram）
追根究底法是一种识别问题及其可能原因的系统方法，其目的是找到问题的本质。该方法以树状结构展示：在图示的左边标明问题，然后回答“为什么会这样”、“为什么它是个问题”、“为什么它是重要的”等问题，列出可能的原因；对于列出的可能的原因还要回答前述的问题，并继续列出可能的原因；类似的过程一直进行下去，直到弄清楚所有的原因。
五、公共政策问题优
要判断政策学科能否成为科学，政策问题的界定和研究不可避免，政策问题能否优化也影响到了政策整体的质量。
（一）公共政策问题认定与研究过程中存在的主要问题
能否准确地认定与研究政策问题，不仅体现了政策制定者与分析者的能力，而且也与社会福祉的实现与增进密切相关。然而由于主观的或客观的原因，政策问题的认定与研究总是存在着这样的或那样的不尽人意的问题，这就需要我们去剖析和解决认定与研究政策问题的问题。
1．政策制定者认定政策问题过程中存在的主要问题
由于政策制定者拥有政策制定的权力和能动性，所以在政策问题的认定过程中具有绝对的优势，因此，他们如果在认定政策问题过程中存在失误，其危害的范围和程度都是骇人的。
（1）政策问题界定边界模糊。有些时候对政策问题的界定就如同马克·吐温对普拉特河的描绘：一英里宽，一英寸深。政策制定者没有从复杂的社会问题现象中准确的剥离出政策问题，有些政策问题的界定只是触及了政策问题本质的“外壳”，并没有真正触及政策问题的核心；界定政策问题所要实现的主要目标和次要目标顺序颠倒，常常本末倒置，直接导致政策方案效力的丧失和政策执行的失败。
（2）政策问题界定有失公正。如果说政策问题界定不够准确是客观存在的、不可避免的，那么政策问题界定有失公正则是政策制定者的主观行为，他们有意地回避一些极其敏感的问题，要么是涉及到自身的利益，要么是由于利益集团的干扰，要么是根据自身的偏好。所以一些本应该进入政策议程的政策问题由于界定时的离心，导致政策方案并没有解决应该解决的问题。
（3）政策问题界定方法缺失。诊断问题不能成为“验尸”，因为政策问题本身是动态发展的；对于发展中的政策问题没有进行有效的跟踪研究就制定政策方案，其结果是“手术虽然成功了，但是病人却死了”。调查研究是准确界定政策问题的前提和基本保证，但是有多少政策制定者是真正深入社会做实地调查呢？“没有调查就没有发言权”。单凭经验和知觉，是无法确保政策问题界定的准确性的。随着民间力量的增强，民众的意愿表达正渐趋于成熟，但是大部分政策问题的构建，还没有集结社会力量，没有广开言路充分考虑民意，所以政策问题界定几近是精英的成果，无法设身处地考量政策问题的真实情境。
2．政策分析者研究公共政策问题过程中存在的主要问题
政策分析者虽然没有直接制定公共政策的能力，但是他们的研究却可以对政策制定者之于政策问题的界定产生影响，这种影响是与政策分析者的声望密切相关的。大多数人希望看到的是，政策分析者之于政策问题分析产生造福社会的良好影响而非贻害社会的恶劣影响。
（1）政策问题缺乏规范研究与深度挖掘。对于政策问题的研究缺乏明晰的、可操作的研究思路、原则和步骤，缺乏指导性研究方法，因此难以为决策者和研究者接受。如何才能通过技术上的努力使得主观的问题确认过程逼近客观的问题存在？类似这样的问题还缺乏深度的研究。总体而言，研究者们给出的方法普遍过于原则化，缺乏简易明了的可操作性。
（2）政策问题研究的分析者与制定者合作途径不畅。这就导致了准确地获得政策问题背景的知识十分困难。政策问题研究者往往著书立说阐明其研究成果，政策制定者往往我行我素检视其实践成果。双方不能有效地结合，就导致对于问题确认环节，研究者与决策者扮演各自的角色、其长处与短处无法有效地整合。
（3）政策问题研究背离学术道德，有失学术公正。一些政策问题研究者成为某些特定利益团体的代言人，在真实政策问题逐步走向政策议程的过程中，利用自己的学术威信和学术地位，设置人为的障碍，更改或者回避政策问题中的敏感成分，再通过媒体等各种途径的放大，使人们尤其是决策者对于该政策问题的认识产生疑惑、发生动摇，使政策问题中途流产，进而丧失了进入政策议程的机会。
（二）公共政策问题认定与研究的完善
公共政策问题认定与研究虽然不能够达到完全理性的状态，但是我们有必要展示其完善的图景。
1．确保政策问题认定的公平性
无论是政策问题研究者还是政策制定者，公平性是首要考虑的问题。公共政策的公共性本质能否得以实现，直接取决于政策问题界定的公平度。根据《经济、社会文化及文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》，公平主要包括四个方面的内容：基本权利的保障、机会平等、按照贡献进行分配、必要的一次分配后的再分配。在中国可持续发展的战略指引下，政策问题的公平性应该体现在：保护社会成员的生存与发展、维护社会公平正义、保证社会基本秩序、突破国家发展进程中的瓶颈等四个方面。政策问题的界定不应该成为决策者实现其自身目的的工具。因此，政策问题的合理界定应该接受检视：合理的问题导致合理的方案；邪恶的问题导致邪恶的方案。并且应该把政策问题的界定作为政策评估的主要内容。
2．增进政策问题研究的科学性
对于政策问题的研究，既要考虑宏观的原则，如客观、公正等原则，也要注意鞭辟入里的细节，如怎样有效地衔接政策问题确认的思路、原则、步骤和方法，并形成清晰的逻辑。问题描述应该做到真实详尽、切忌人为地夸大或缩小。针对政策问题的动态性，应该设计一套合理的动态研究机制，特别是预测政策问题在既定的政策有效期间内的趋势。为了获得政策问题研究的知识，必须进行跨学科的研究，因为政策问题的复杂性注定了政策问题的研究绝非是某个专家毕其功于一役的工作。政策问题研究也必须通过分析者和制定者有效地衔接，使政策问题研究的理论和实践、应然状态和实然状态紧密地结合在一起，因为单纯地“寻找理论范式反倒阻碍了理解”。
3．优化政策问题分析的工具选择
政策问题研究需要有明确的工具选择，既需要经验判断也需要科学认证。首先，调查研究是最基本的工具，在掌握科学调研方法的同时，必须深入实际，这样挖掘的问题才更深刻、也更准确。其次，应该充分运用网络社会的各种力量。中国目前社会的特征虽然不能像西方社会那样可以用“多元主义”来描述，但是在中国社会也出现了某种网络化的趋势。因此应该充分吸收民间的力量，来商讨政策问题，并对诸多的建议加以有效的分析。但前提是应该实现达尔（R.Dahl）所称的“表达的自由”和“充分的知情”。前者是指“在政策被社团实施之前，所有的成员应当拥有同等、有效的机会，以使其他成员知道他对于政策的看法”，“沉默的公民或许会成为独裁者的理想臣民，但对于民主制度来说，却是一场灾难”；后者则指“在合理的时间范围内，所有成员都有同等的有效的机会来了解各种备选的政策及其可能的结果”。英国首相迪斯雷利（B.Disraeli）就曾向我们发出这样的警告，“没有公开性就不会有公众的支持，而没有公众的支持，任何一个民族都必将衰亡”。学者王绍光曾指出，在中国通过“上书”的方式来反应的政策问题不在少数，但是这种方式往往是问题已经发展到非常严重的地步才出现的，所以必须利用网络社会的力量，及时的发现、解剖问题，防患于未然。
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