第二节 公共政策议程设定

    由政策问题到政策形成，要经过一个中间阶段，那就是政策议程。可以说“政策议程是一种凝聚的利益转化为政策产出的连结过程”。政策学者非常重视政策议程设定的研究，关于政策议程意涵具有代表性的阐释如下：
    金顿（J.Kingdon）：政策议程就是政府官员，以及与这些官员有密切联系的政府外部人员在特定时期所特别关注的问题清单。因此，设定议程的过程就是将所有问题中真正成为关注焦点的问题筛选到列表中的过程。该定义突出了政策议程的创立主体为政府官员，并认为政策议程是一种特定的“问题筛选”，但是它并没有指明何为“政府外部人员”以及他们与特别关注的问题有何联系。
    丘昌泰：政策议程是指，政策制定者对于来自社会的强烈需求采取积极的因应行动，并将它列入政府处理公共问题的公共计划时程表，以解决公共问题，满足人类需要。该定义表明了外在压力对于政策议程创立的影响，并指明政策议程的目的在于满足人类需要。
    迪瑞英和罗格斯（J.M.Dearing and E.M.Rogers）：政策议程设立过程实际上就是在议题建议者中间正在进行的竞赛，以获得媒介人员、公众和政策精英的关注。该定义指出了政策议程的创立过程中的博弈，但“议题建议者”的概念显得十分宽泛。
    柏克兰德（T.A.Birkland）：政策议程是“一系列问题的集合，是对那些引起公众或政策机构的行动计划的过程，它提供一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项。”该定义从问题的视角来定义政策议程，并指出了政策议程的桥梁作用。
    中西学者对于政策议程涵义的不同界定，典型体现了中西政治文化的差异，以美国为代表的西方社会是一种多元政治文化，列入政策议程的政策问题更多的是反映了不同利益集团的利益诉求，而中国政策议程反映更多的是政府制定规则的决策。综合以上学者的观点，简单地说，政策议程就是政府将注意力集中到其关心的问题上，并使问题获得政府认可的过程。
     一、公共政策议程的基本形式
     在现代政治系统中，政策议程分布很广。基于不同的视角采用不同的划分方法，我们可以对其进行如下的分类。
     （一）公众议程和政府议程
     按照政策问题引发关注对象及形成议程权力系统的不同，可以将政策议程划分为公众议程与政府议程。
    1．公众议程（Public Agenda）
    公众议程又称之为系统议程（System Agenda），是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。从本质上讲，公众议程是一个众人参与的讨论过程，使一个问题从某个群体扩展到社会普通公众之中。某个问题要想形成公众议程，必须具备以下三个条件：
    （1）该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少也必须为公众所察觉。
    （2）大多数人都认为有采取行动的必要。
    （3）公众普遍认为，这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。
    2．政府议程（Governmental Agenda）
    政府议程又称之为正式议程（Formal Agenda），是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。从本质上讲，政府议程是政府部门例行公事的过程。政府议程的流程由法律及传统所规定，但政府议程的过程却不是固定的。在许多情况下，政府议程可能出现倒转、循环、重复、停滞等现象，一般而言，政府议程包括以下几个阶段：
    （1）界定问题议程。其功用在于积极而慎重地研究被认定的政策问题。
    （2）规划议程。从总体设计被认定为优先解决的政策项目。
    （3）议价议程。根据政策规划的构想和规定性，政策关系人进行价值标准和利益的讨价还价。
    （4）循环议程。正式进入政府议程的政策，不断接受科学评估和利益修正。
    两种议程相比较，可以发现公众议程是由一些非官方不系统的或不完全成型的议论所组成，并引发社会大众广泛讨论的议题，其仅由一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都还很模糊，基本上无法提出可行的办法或解决问题的方案，在本质上属于“讨论议程”。政府议程，是由具体可预见的项目组成，其主要目标就是对与问题有关的客观事实做出主观认定，因此政府可能对之采取具体行动，所以又被称为“行动议程”。公众议程一般被认为是先于政府议程而产生，而政府议程并非只是一个终结，其与公众议程会形成互动的关系。
     （二）实质性议程和象征性议程
     按照政策问题的处理手法的不同，可以将政策议程划分为实质性议程与象征性议程。
    1．实质性议程（Substantive Agenda）
    实质性议程一般涉及的是实质性政策问题，这些政策问题社会影响深远、强度高，而且由于它们的重要性和复杂性常常使其在公众中、决策者中以及二者之间引起争议，进而不可避免地带有冲突的特性，这就迫切需要政策制定者做出实质性的回应。实质性议程处理的议题涵盖经济问题、政治问题、民族问题、宗教问题、环境问题、人口问题、卫生问题等等。
    一个政策问题进入实质性议程必须具备三个条件：一是公共资源的分配涉及重大的利害关系；二是议题引起公民和决策者的密切关注；三是议题包含了发生重大变化的可能性。
    2．象征性议程（Symbolic Agenda）
    余秋雨先生曾这样定义象征：“象征，就是有限形式对于无限内容的直观显示。”这用来描述象征性议程也很贴切。象征性议程注重的是价值而不是资源。比如，美国1968年民权法案中规定，如果房主在租售房屋时存在种族歧视行为，政府将予以惩罚。由于美国政府当时并没有为其提供充足的资源以保障其实现，这项规定未必切实可行，但此规定是对各个种族权利平等的一种保证，它的作用就是充当“安全阀”，以缓和社会矛盾。尽管很多政策资源都倾向于实质性政策问题，但是象征性政策问题解决不当同样会给政府及社会带来棘手的麻烦。
    “象征性问题引发关于政治价值的决定，而实质性问题则涉及到政府的资源分配。如果问题是象征性的，那么用宣言或意向声明就可以满足，更多的问题则不加论述。但是一个问题越是具有实质性，政策制定者就越是迫切要满足竞争的利益和目标”。
     二、公共政策议程的触发机制
     戴伊认为，公共政策活动“受到环境性质的极大影响”。从社会问题到政策议程的演进并不是一蹴而就的，而是存在着某种引爆点——作为公共政策“催化剂”的触发机制。
    （一）触发机制的影响因素
     触发机制其运行来自于三个影响因素的相互作用：范围、强度和时间。
    1．范围
    范围指的是触发机制影响的人员数量。如果一个事件影响的范围是社会中多数人，那么采取相关行动的诉求就会有广泛的社会基础。反之，如果触发机制只是改变了少数人的生活或少数地区的常态，这就很难获得决策者的认可。例如，如果某个地区出现了一次恐怖事件，那么问题的范围可能被认为仅仅局限在该范围；但是如果其他地方也发生了多起类似的恐怖事件，那么问题的范围就大大扩大了，国家的政策制定者就会对其产生浓厚的兴趣。
    2．强度
    强度是指公众对问题的反应程度。如果一个事件得到的是公众温和的接受，那么改变现状的可能性就比较小。反之，如果该事件引起了公众的愤怒，那么政策制定者就会在事态进一步恶化之前就予以高度重视。
    3．时间
    时间是指触发事件产生、维持的时间，可以把触发事件划分为瞬间性和长期性两种。前者是指很快就能够广为人知的事件，如2001年发生的“9.11”恐怖袭击事件；后者是指需要经历较长的酝酿过程的事件，如防治艾滋病的政策问题，当20世纪80年代初刚发现这种疾病时，因为其具有个案性，人们不关心它的致命性也没有意识到其对社会的潜在威胁。但到了90年代，随着艾滋病成为美国的“头号杀手”之一，社会公众与政府才开始忙于艾滋病的预防和治疗。
    （二）触发机制的类型
     触发机制根植于内部（国内）和外部（国外）两种不同的环境。据此可以将触发机制区分为内部触发机制和外部触发机制。
    1．内在触发机制
    内在触发机制是指国内的诸多环境发生变动以触动政策议程，具体内容包括如下：
    （1）自然灾害。自然灾害的发生是个人或政府无法左右的。虽然自然灾害本身不代表政治，但自然灾害及其结果却可以极大地影响政治价值和政治的优先次序。一般来说，随着人类对抗自然灾害能力的增强，只有那些重大的自然灾害可以使政府在公共政策方面做出迅速的反应。例如，中国1998年的大洪水及美国2005年的卡特里娜飓风，都促使本国政府迅速制定了应急政策、采取了针对措施。
    （2）经济灾难。经济事件并非只是对经济领域产生影响的孤立事件，它会导致各个相关领域的连锁反应。例如，1929年至1933年美国经济的大萧条，触发了包括“全国产业复兴法”、“公平竞争法”、“蓝鹰行动”等多项政策变革。
    （3）技术突破。技术为社会的改变提供了持久的动力，经常引发社会的深刻变革。技术突破的影响远远超过产品创造的本身。例如，堕胎技术的成熟，不仅改变了人口数量规模，而且也对人们的伦理观点、人权意识造成了冲击。
    （4）生态变迁。人类生存所必备的资源，数量有限，具有稀缺性。随着人口数量的增加，环保意识的淡漠，加之很多国家和地区以牺牲环境为代价换取经济增长，造成了严重的生态恶化。生态问题一旦形成就可能造成可怕的后果并引起政治上的变化，迫使公众及政府去思考过去从未考虑过的政策问题，例如，水污染、大气污染、酸雨的影响、沙尘暴等等。
    （5）社会变迁。社会变迁会影响社会成员的价值取向、行为取向和政府的使命。伴随着全球化进程的加快，我国加入世贸组织，我们在与全球接轨的过程中，促使公共政策发生很多明显甚至剧烈的变化。
    2．外在触发机制
    外在触发机制是指国外的诸多环境发生变动，尤其是国与国之间的关系发生变化，以触动政策议程，其具体内容包括如下：
    （1）战争行动。受到他国的军事侵犯是外在触发机制最为明显的例子。美国由于珍珠港事件直接参加第二次世界大战，最终影响了战争的进程，改写了历史。然而，类似珍珠港事件这种既清晰又完全地影响公共政策过程的触发事件很少。更普遍的情况是，当战争尚未成为一种现实，一个国家需要对其做出准确的判断。例如，美国及其盟国2003年对伊拉克的战争，其他国家不仅要对战争的性质做出判断，还要判明其对石油生产、进口、储备的影响，以便对本国的工业发展政策进行调整。
    （2）间接冲突。除了国家之间的大规模战争行为之外，在全世界小规模冲突此起彼伏，比如，印度和巴基斯坦两个国家的摩擦，以色列和巴勒斯坦持续不断的流血冲突，“基地组织”的恐怖活动等。这类冲突同样会促使政策制定者对其进行充分的考虑。
    （3）经济对抗。由于对世界这块“经济馅饼”的争夺是博弈的关系，各国在经济领域间存在的对抗是一个不争的事实。比如，中美的纺织品进出口摩擦；世贸组织当中数不尽的反倾销调查等等。如果一个国家制定的公共政策，是以损害他国的方式来获利时，就不可避免的会引发经济争端，导致双边贸易关系的恶化。
    （4）新式武器与力量失衡。新武器的研发与拥有，尤其是像核弹那样的大规模杀伤性武器，会对整个国际社会力量对比和政治体系带来冲击。例如，美国作为拥有新式武器的“超级大国”，推行单边政治，充当世界警察，这对各国在制定相关领域政策之时，都不得不考虑自身所受到的威胁。
触发机制可以看作是社会问题涌向政策议程的刺激物。正是由于触发机制，才使某些政策方案得以最终出台。在某种程度上可以认为，“触发机制是政策之源泉”。
     三、公共政策议程设定的模式
     在政治系统中，学者们基于不同的视角和不同的划分方法，归纳出多种形式的公共政策议程，其中典型的议程设定模式有：
     （一）动员型模式、外在发起型模式、内在发起型模式
     根据政策诉求主体的不同，政策议程设定可以分为三种类型：
    1．动员型模式(Mobilization Model)
    议程设定的主要成员是由执政党领导集体及核心人物、政府主要领导人、立法机构中的主要负责人等组成。他们或由个人提出动议，或由集体提出提案，形成关于制定某方面政策的动员，使政策问题进入议程。有些学者认为，该模式特别为极权主义社会所青睐，但该模式并非仅仅存在于极权主义社会。
    2．外在发起型模式(Outside Initiation Model)
    议程设定的主要成员既可以是个人，也可以是群体。他们提出制定某项政策的创议，然后该创议弥漫到更广的范围，吸引公众更多的注意，再通过公意诉求或公众压力，引起政府官员的密切关注，最终使该政策创议进入政府议程。该模式一般存在于自由多元主义社会。
    3．内在发起型模式(Inside Initiation Model)
    议程设定的主要成员是由立法机关的代表、委员，接近政府机构的人员及政府机构内部的人员组成。通常的情况是他们将制定某项公共政策的创议，不经过体制外的公众，而是在体制内部，直接推动这一创议进入政府议程。该模式一般存在于统合主义社会。
    任何一种议程，可能同时要涉及体制内及体制外的情况，现实的情境绝不会像上述模式所归纳的那样抽象和简单，针对具体情况我们要辩证地去对待。
     （二）多源流模式
     约翰·金顿是美国著名的政策科学家和政治学家、密歇根大学的政治学系教授。他在进行大量深入的调研和案例研究的基础上，对议程的建立进行了科学的探讨。他于1984年根据“垃圾桶模式”中的政策过程并非按“规定的逻辑路线”发展的思想，尝试解答：为何政府会采纳有些议题，而忽略其他议题？为何政府会青睐有些备选方案而摒弃其它备选方案？政府议程是怎样设定的？基于对这些问题的思考，进而提出了政策议程设定的多源流模式（Multiple Streams Model）。他认为该模式包含着三种源流：问题流、政策流、政治流。
     1．问题流（Problem Stream)
     问题流是指问题如何被确认，状态如何被定义为问题。政策制定者对某些问题是否关注，主要取决于他们了解真实情况的方法，而这些方法主要有三种：
     （1）社会指标的改变。政策制定者关注某些问题，常常是因为“某些指标完全表明那儿本来就有一个问题存在”。由于社会指标通常是公共部门为了便于对各种活动和事件进行例行监控而设计的，所以这些指标的变动就会吸引政策制定者的注意。
     （2）巨大突发的变故。政策问题通常不会仅仅因为一些指标的变动而浮现，它往往还需要一些推动力量如突发性事件，来引起政府内部及其公众的关注。
     （3）方案的反馈信息。这常常导致决策者对某些问题的重视。官员们可以通过系统的监控、评估研究报告及一些非正式渠道得到这种反馈信息。
     2.政策流（Policy Stream）
     政策流是指知识与观点的积累、相关专家提出政策方案的过程。政策流包含内容表现为四个方面：
     （1）通常是由幕后的参与者提供方案，例如专家、文官、议会助理或幕僚人员。他提出了一个由办事人员、学者、利益集团的分析人员等组成的“政策共同体”概念，而政策备选方案的意见和主张正是由共同体中的专家们提出的。
     （2）各种备选方案之间进行竞争。金顿认为，在政策共同体中，“政策原汤”周围“漂浮”着多种意见主张，然而这些意见和主张“并非简单地漂浮，它们相互碰撞，彼此整合”。
     （3）政策方案的选择需要根据一定的标准。标准包括：可行性、与社会价值一致的程度、预算的限制、公众的接受性。经过检验，难以操作的建议被舍弃，与决策者价值观念不符的建议也几乎不被采用。
     （4）共识的建立是靠说服。在政策方案采纳的过程中有很多知识的困惑，这需要各方对其进行争论以说服对方，这一过程靠压力是不能够完全解决的。
     3.政治流（Political Stream）
     政治流是指国民情绪、行政当局的变化以及压力集团的争夺行动等对政策议程产生影响的因素集合。具体内容如下：
     （1）国民情绪。金顿教授认为，政府内部及其周围的人们都相信“像国民情绪这样的事务具有重要的政策后果”，这使得国民情绪对“选举结果、政党命运以及政府决策者对利益集团院外游说的可接受性都有一定的影响”。
     （2）行政当局的变化。首先是关键人事的调整，而其最重要的影响就是立法和行政部门的换届，“新政府上台的第一年显然是关注变革这个主题的黄金时期”。其次是管理权限问题，“在政策方向的争夺战中所占有的位置往往反映了有关机构的权限和利益”。
     （3）压力集团的争夺行动。金顿教授把它表述为“有组织的政治力量”。当利益集团发生意见冲突，政治家们通常会想办法调和支持者和反对者之间的矛盾，以维持双方的平衡。而为达到这种平衡所采取的技巧直接影响到该问题是否还能够继续受到关注。
     这三种源流既在一定程度上相互独立，但又并非完全独立，它们可以按照自己的特征和规则各自发展，每一种源流既可以是动力也可以是阻力。然而，在一个关键的时间点上，当三大源流汇合到一起的时候，问题就会被提上议事日程，“最大的政策变化就是产生于问题、政策建议和政治的那种结合”。而这样的时间点就是所谓的“政策之窗”（Policy Window），它是“提案支持者们推广其解决方案或吸引别人重视他们的特殊问题的机会”，三者的有机结合使一个问题获得政策制定者高度关注的可能性大大提高了。政策之窗通常只会短暂开启，因此，最重要的是抓住时机。
     （三）其他设定模式
     学者科布（R.Cobb）等人在1976年提出了，包含发起（Initiation）、细化（Specification）、扩展（Expansion）、进入（Entrance）等四个阶段的议程设定模式；1984年，纳尔逊（B. Nelson）依照先后次序把议程设定过程分为：议题确认（Issue Recognition）、议题采用（Issue Adoption）、议题排序（Issue Prioritization）及议题持续（Issue Maintenance）等四个阶段；1990年琼斯（B.D.Jones）从公共政策活动的功能方面将公共政策议程分为：为使问题得到积极的和严肃的研究及认可而提出的问题确认议程；能从确定问题进展到发现解决办法的提案议程；协议或讨价还价的议程，使提案得到支持并能积极和严肃地发展；持续议程，使问题得到持续的检验等等。
     四、公共政策议程创立的途径和策略
     公共政策议程的创立实际上反映的就是利益协调和平衡的过程。大部分政策议程的创立过程，都是体制内外的不同力量合力的结果，都是政府议程与公众议程交互影响的结果。
     （一）公共政策议程创立的途径
     1.政治精英的作用　
     迄今为止，精英主义无论在理论上还是现实中都存在市场。而政治精英作为决策过程的关键因素，常常对政策议程的创立起到非常关键的作用。他们运用自身的资源，无论是基于个人需要还是团体利益的考虑，都会密切关注其视野中所呈现的这样或那样的问题，并使其政策建议几乎毫不费力的自动进入政府议程。不可避免的是，政治精英对社会问题的认定会受到多种个人因素的制约，如个性特征、价值观念、社会环境、受教育情况等。公众对政治精英的良好期待往往伴随着失望与绝望。
     2.利益集团的作用
     许多学者认为公共政策就是对利益的权威性分配，是因为在社会中存在着大量的利益集团。每个利益团体都有自己的利益所求，如果某种情形威胁到其自身的利益，那么它们依据自身实力的状况就会做出程度不等的反应。如军方、企业、学者等都会根据自身的需要而提出不同的利益诉求。伯里（J.Berry）解释道：公共政策的制定者“感到有责任使社团部门对商业气候的状态保持满意。政府甚至要担负起帮助陷入麻烦的重要产业和公司的责任。”
     3.公民个人的作用
     当公民个人存在着一定的利益诉求或是对某种现状强烈不满，他可能会动用一切可以利用的资源，以促成利益的满足或是现状的改变。在现代社会随着人们联系的紧密，公民个人的作用也不可小视，往往会引发“多米诺效应”，最终促成政策议程的创立。
     4.大众传媒的作用
     大众传媒对于推动政策议程的建立起着非常重要的作用。传播学者认为：“媒体具有议程设定的功能，会直接影响社会大众了解公共议题的相对重要性，进而形成政策议程”。大众媒体既是新闻的报道者，又是解决方案的鼓吹者。民众对于议题的关注程度往往与传媒宣传的力度成正比。谢茨施耐德（E.E.Schattschneider）也曾描述：媒体具有使“冲突社会化”的催化作用。从功能上来看，媒体筛选报导社会问题的行动本身，就是向人们提供对于公共事务“重要性的提示”，这无疑是一种帮助人们形成政策偏好的“定位工作”。政府官员和利益集团向媒体提供经过挑选的信息，以此为自己的利益推波助澜的现象十分普遍。因此，若从政治学者所谓的议题定位的本身就是权力的表征的说法来看，大众媒体无疑也是“握有权力的政治参与者”，更是地道的“政策议程设定者”。
     5.政府体制的作用
     政府体制关涉到组织结构、工作程序、选举制度等多种因素，它们都会直接影响政策议程的创立。政策议程能否建立，很多时候取决于政府体制当中诸如利益表达机制、信息等因素的开放程度。社会问题能否进入政策议程非常关键的一点就在于政府系统自身的发力。
     6.问题本身的作用
     社会问题本身的性质对政策议程的建立具有非常重要的影响。那些伴随着剧烈冲突的比较清晰的社会问题最容易引起社会公众的普遍关注和政策制定者的回应。如果问题是由革命、战争、突发事件等引起的，常常会给政府造成巨大的压力，使其迅速地把这些问题纳入政策议程。
     （二）公共政策议程创立的策略
     创立公共政策议程的策略主要研究个人、团体、政府在创立政策议程过程中的相互关系。以政府的介入态度为基准，可以划分为两种类型：
     1．政府有限介入型
     从逻辑层次上讲，当政府有限介入某项议题时，个人与团体可以有两种选择：要么都主动介入；要么都有限介入。但后一种情况可能性很小。
     为什么政府会采用有限介入的态度呢？主要是有以下原因：
     （1）个人与团体都主动介入时，会导致一些个人、某些团体与其他个人、团体在利益与政策诉求上的冲突。这种情形必然影响政府对政策问题及政策诉求的关注。
     （2）个人和团体提出的政策问题即使很重要，但是政府由于在收集信息和资料时，会受到时间与经费上的制约，因此，就会抑制对政策问题的举措。
     （3）个人和团体提出的政策问题尽管重要，但由于政府不具备无限的权力去解决该类问题，导致其不能积极介入。
     （4）个人和团体所提出的政策问题虽然重要，但是，政府并不具备解决这些政策问题所需要的大量资源；如果政府感到政策成本比较高或不值得进行政策投入，就不会对这些政策问题进行实质性的关注。
     2．政府主动介入型
     从逻辑层次上讲，当政府在主动介入某项议题时，个人与团体可以有两种选择：要么都主动介入；要么都有限介入。
     在个人和团体有限介入时，为什么政府会采用主动介入的态度呢？主要是有以下原因：
     （1）某些政策问题关涉全局，即使个人与团体不主动，但政府基于长远考虑，最终会主动介入。
     （2）在某些政策问题中，一些个人、团体与其他个人、团体存在冲突，并且其中某个团体起着优势作用，如果让这种态势发展下去，将会危害社会，政府必须主动介入。
     在个人和团体主动介入时，为什么政府会采用主动介入的态度呢？主要是有以下原因：
     （1）个人与团体所提出的政策问题恰好就是政府希望解决的问题，因此，政府会采取积极态度。
     （2）个人与团体想要解决的政策问题正好与政府态度相反，这就迫使政府采取主动的态度。
     五、公共政策议程的阻滞障碍与秩序重建
     需要政策制定者去加以解决的政策问题成千上万，然而只有一部分政策问题可以幸运地进入政策议程，其他的政策问题则因为自然的或人为的障碍而遭到阻碍，这迫切需要清除藩篱，建立顺畅的政策议程秩序。
     （一）公共政策议程的阻滞障碍
     理想的公共政策议程应该是体现公平公正、井然有序的，但是事实绝非如此。“三分天灾，七分人祸”，公共政策议程的阻滞障碍大多是人为造成的。
     1.政治原则的背离
     国家不同制度也不尽相同，每一个国家都有自己秉承的基本政治原则，有些更是成为立国之本。政策诉求必须与其政策诉求相符，否则政府就会运用各种手段将其排除在政策制定系统之外，有时甚至直接将其扼杀。
     2.价值观念的排斥
     价值观念根植于特定的社会环境之中，是人们判断的依据和行为的准则。社会之中占主导地位的价值体系，在一定程度上会对进入政策议程的社会问题及备选方案进行取舍。如果某项政策诉求与社会价值观念相悖，那么它就难以形成公众议程，更难进入政府议程。
     3.政府体系的封闭
     在封闭政府体系中，决策过程不透明，民选代表不能反应公众的利益诉求，公众与政府沟通的渠道不畅，这样就阻碍了民众关心的重要议题进入政策议程。所以，在保守的政府加之封闭的体制环境下，难以产生有效的政策。
     4.必要资源的稀缺
一旦政策问题纳入政策议程，就要考虑政策方案的制定，但是如果该项政策成本需要消耗大量资源而超出了决策者的承受能力，他们就会刻意排斥或回避。即使该问题的提出对社会发展有利，那也难以使其进入政策议程。
     5．表达方式不当
     某些问题偏离了法定的正常渠道而提出；某些问题本身很温和，却用激烈的方式加以呈现，造成表达方式的失当；某些问题经过媒体等信息传播途径放大而失真等等，它们在很多时候使本应该列入政策议程的问题错失良机。
     （二）公共政策议程的秩序重建
     在现代民主社会，参与是维护公平正义的必要条件。要构建良好的政策议程秩序，同样也离不开包括公民在内的多元力量的参与。而要想做到有效的参与，就要掌握其中的核心要素：权力和知识。
     1．权力的多面性与政策议程的“合法化”——改进参与基础的权威
     学者窦丁（K.Dowding）认为，“回答有关权力的问题，就是在答复政治性质与政策过程的课题”。麦凯维（R.D.McKelvey）也认为，“如果社会同时出现许多议题时，握有议程设定权力的人，就掌控定义社会多数意见的绝对权力”。这就促使我们必须开始洞察“到底是谁掌握议程设定权力”的实证性问题。因此，不理解权力，便不能研究政策，也不能很好的研究政策议程。我们可以从权力的四种样态来把握权力的实质：
     （1）达尔：权力的第一样态(决策途径)。当A成功的使B去作B原本不愿意作的事，A就是对B使用权力。这种权力概念局限在只能探讨已呈现于议程的议题中A与B的政策偏好之间存在可观察的冲突上。我们基于政策结果满足了谁的利益而判断谁拥有权力。
     （2）巴拉克（P.Bachrach）和巴拉兹（M.Baratz）：权力的第二样态(非决策途径)。A阻止了B采取某一行动(政策偏好的表达)的意图，A对B来说就拥有了权力。既得利益者可以通过操纵社会中占优势的价值、信念、程序等，使不合乎他们价值规范要求、不合乎社会制度和程序要求、将危害其利益的“潜在议题”排除在正式议程之外，使其流产。
     （3）卢克斯（S.Lukes）：权力的第三样态。当A以一种违反B之利益的方式去诱使B做某事时（但使B觉得是依自己意志行事及符合自己利益），A对B就行使了权力。权力运用于塑造、改变特定群体的偏好上，以化解议程构建过程中公开的冲突及隐藏的冲突。即通过“主流”的意识形态和“符号化”的统治，掌权者的利益得到了保护。
     （4）福柯（M.Foucault）：权力的第四样态。他本人并没有对权力给出精确的定义。他的权力被一些学者称之为训诫权力，就是指通过日常的规范化的纪律、检查、训练来达到支配、控制人的行为，通过规范化训练把人变成为权力操纵的优化主体。他认为这种权力比暴力、酷刑、国家机构、法律制度更为有效。
     在权力的第一面相中核心的问题是“谁能实施权力，是任何人吗？“在权力的第二面相中，“什么问题脱离了议程，是谁使然？”在权力的第三面相中，“谁的目标利益被伤害了？”在权力的第四面相中，重要的问题是“什么样的主体能够被创造？”带着类似的思路，我们就要问：在政策议程构建过程中，谁拥有权力，谁应该拥有权力呢？公共政策是精英的政策还是专家的政策呢？抑或是大众的政策呢？
     “权威为政策提供了合法性，政策问题既流向权威角色又出自权威角色”。我们认为，政策问题经由政策议程的最终产出，必须体现公共的性质，权力的运用必须抛弃把政策议程作为手段的观点，把自我或其所代表的偏好通过“贴标签”的方式，通过政策议程形成形式上的“合法”。与其让政策议程成为权力的“角斗场”，倒不如使权力变为训诫的工具，扩大政策议程主体的参与范围和参与权威，因为要使一个主张在政策过程中拥有一席之地，最显而易见的前提就是拥有合法性权威。一个重要的问题是，在权威世界中那些身份低微的人们如何能够挑战现存的秩序，参与到政策议程之中？所以我们应该认识到，应该通过权力的正确应用增进参与者的权威，而权威构建了行动，这使得参与者的参与过程变得容易一些。就中国而言，中国共产党和政府的政治领袖是最基本的政策议程的创始者，各级机关的权力精英也是其中的重要创立者。胡伟教授（1998）认为，“我国当前的政策制定模式是一种精英决策模式”。因而社会力量对政策议程的影响力颇显不足，应该充分发挥咨询机构、公民、媒体等主体的参与力度，权力应该用于改进政策议程参与基础的权威，提升其参与的效力，进而完善政策议程的合法化程度。
     2．公共政策议程编码与解码的“合理化”——提升参与基础的知识
     政策不是在真空之中存在的，而是与一些公认的实践领域有关，这就意味着知识的重要性。知识范围既包括问题领域也包括解决问题的领域。政策议程的重要作用就是要选择、分析、解决政策问题。在信息不甚透明的情况下，政策议程往往被视为一个“黑箱”。刨除腐败交易等因素，不能很好解读政策议程的一个原因在于知识的缺乏。政治领袖和权力精英之所以能主宰政策议程，原因在于：第一，由于政治精英和权力精英们的权力地位使他们掌握了较全面的信息，熟悉政策议程编码与解码的全过程，从而更增强了其在政策议程中的主导地位；第二，传统思维方式中有一种“智慧存在于更高级的人群中”的文化观念，使普通公民不太重视自身及旁人的见解，而是看重政府和政治精英们的观点，因为自身不熟悉政策议程过程的系络知识，因而这也增加了精英们的解释力。
     在现代社会，由于公众不了解政策议程的知识加之政策议程信息的不透明，传媒的作用力极大，但有时传媒也受到政策议程创立者的制约。学者科恩（B.Cohen）认为：“传媒如果对受众怎么想问题指手画脚恐怕很难成功，但它对受众想什么问题的控制却易如反掌”。正因为传媒对公共议程设置具有勿庸置疑的影响，如果政策议程的设置被统治者或精英份子把持，那么民众关心的问题与政策制定者关注的问题则易南辕北辙。而民主政治中强调着一个信念：“政府施政必以民意为依归”，亦即政策制定应满足多数人之政策偏好。但是多数人也应该有必要的准备，才能维护自身的利益。在前述“权力第三面相”中指出，民众的政策偏好有可能为统治者所欺蒙、操纵，有时所谓的民意其实就是统治者的利益反应，它违背了民众自己的真实利益。所以这就需要公民具备必要的知识去辨伪，以对抗不合理的权力运用，使民众摆脱强权集团的宰割。另外，只有多方参与主体具备充足的知识，才能保障公共政策议程秩序的顺畅与和谐。
     这里所说的知识并不是要求人人都成为专家，这是不可能的也是不可行的。因为对于任何一个政策问题来说，我们不能设想都对应存在着一个唯一的、确定的专业知识领域，不同领域的专业知识对待问题会有不同的方式。政策知识可以再细分为许多具体的领域，如教育政策的相关知识。随着时间逐渐发展，在不同的领域都会出现一些被广泛共享的原则和一套专门的专业知识，而这些共享的知识的存在似乎正是被哈斯（P.M.Haas）所确认的“认识共同体”的基础。具备参与基础的知识是指——了解政策议程所表达的真实意涵，包括了解政策问题的建构是与谁的利益相关联的，谁会与此负有连带的政策责任；怎样借助渠道了解专家对于该政策问题的合理解释；了解自身能通过什么样的合法途径，表达自己的利益诉求，并且在增进参与的基础上共同优化政策议程的编码与解码过程（如懂得政策议程的操作流程，熟识政策议程中常见的诸如人口增长率、CPI、GDP等术语的涵义）。在许多国家和地区，公共政策课程成为高中的必修课，如台湾地区；相关媒体的政策宣讲与解读，也加深了民众对于政策问题与政策议程的认知程度，这些无疑使公民较好地储备了相关的专业知识。类似的方法与途径，值得我们去认真借鉴。