第四节 公共政策制定中的影响因素
公共政策的制定过程是多种因素相互影响、相互作用的过程。科学的政策制定过程必须充分考虑以下重要因素的影响作用。
一、公共政策制定的理性因素与非理性因素
政策制定是政策制定主体能通过思维认识和反映客观世界的活动。它与人的心理活动密切相关。人的心理活动是理性活动和非理性活动的统一。在公共政策决策过程中，理性因素起着主要的、决定性的作用，非理性因素并不是无所作为，其作用也不应忽视。
（一）理性决策的偏执
理性决策既指科学理性决策，又指背离了科学理性精神的抽象、空洞的理性决策。抽象的理性决策实际上是一种脱离实际的、不切实际的理性决策，它不仅不能为人们未来的实践指明方向，而且可能把人导入误区，错把抽象理性决策当作科学理性决策，或执迷于抽象理性决策。从人类认识史来看，理性决策的偏执是在人类的决策水平发展到一定阶段才产生的现象。原始社会，人类在为生存而斗争的劳动实践中，产生了早期朴素的决策思想。文字的产生，大大促进了决策活动的发展，并使人类的决策活动发生了突变。文字使人类决策活动的成果从仅只存留在人的思想意识之中，发展到可能长久记录下来。实际上，这就构成了一次决策的完备的全过程。这是人类决策历史，也是人类实践活动历史的一次巨大飞跃，它把人类千万年来的理想和实践结果积累起来的智慧结晶广为流传，而且不因前人的消亡而失掉。这就使人类的智慧加速了积累，并逐渐形成了游离于人类思维与记忆之外的“智慧海”，后人可以从中吸取必要的经验和教训，从而不断地丰富智慧的海洋。
人类的“智慧海”，为人们的决策，为古代决策学家的产生提供了必要条件。从本质上讲，与古代小生产方式相适应的决策，都是一种经验决策。
随着资本主义的发展和社会化大生产的出现，科学技术日趋专业化、综合化、复杂化，决策问题已经超出了古代社会那种个人狭小的范围，也不可能再停留在个人的“聪明才智”和“丰富经验”上，而需要发展成为一门重要的科学，成为国家和决策集团的职业活动。在现代社会，决策已由经验型向科学理性型转变；过去那种以个人政治权术和军事战略为专长的智慧，正在被以经济为中心、以科学技术为手段的多学科综合的专家所取代。
现代社会科学理性权威的确立，促进了决策科学的发展，但同时也蕴含着将科学理性抽象化、绝对化而导致决策的理性偏执的一面。诸如生搬硬套科学决策的程序、方法，而不顾不同的社会文化背景的差异，不顾不同地区经济与社会文化发展水平差异，而导致科学理性决策功能的弱化；否认经验，或不善于把经验的东西上升到理论的层面来分析、决策，但却津津乐道于以往的理论，把一般的、抽象的理论当作具体决策的依据，结果常常会因脱离现实而使“理性决策”失误；极端推崇或迷信科学理性决策的结论，而忽视现实社会的复杂多变，也不懂得经济与社会发展领域中利益杠杆对决策的重要影响，结果使“理性决策”一再碰壁。
因此，我们肯定科学理性决策在现代社会发展中的重要地位与作用，但也必须十分重视科学理性决策在提出与实施过程中非理性因素——文化背景、民族心理、利益关系等的制约与影响，以便我们能更好地实现科学决策。
（二）公共政策决策中的非理性因素
非理性因素对公共政策决策过程的介入及其作用。由于理性因素在公共政策决策过程中表现出来的各种局限，就使得人类心理活动中的非理性因素得以介入公共政策过程，并在其中起着无法替代的重要作用。所谓非理性因素，是指在人的心理活动中出现的非逻辑的心理活动形式，也就是理性之外的心理因素。对非理性因素可以从认识论和人性论两个层面进行分析。从认识论层面分析，非理性因素不是指一种按照有步骤、分阶段的逻辑程序认识客观对象的认识形式，而是指一瞬间就能把握事物本质的认识形式。这种非理性的认识形式包括直觉、灵感等。它们具有突发性、瞬时性、随机性、创造性的特点，是一个无意识的、非逻辑的过程。从人性论层面分析，非理性因素是指人的欲望、情感和意志等。欲望、情感和意志之所以属于非理性的内容，是因为欲望的产生、情感的内容和强度、意志的品质都不受理性和逻辑程序控制，具有自发性的特点。非理性因素的先烈构成和独特之处，使它对公共政策决策过程的介入成为一种必然。政策主体本身就是理性与非理性的统一。在公共政策决策过程中，非理性因素会自觉不自觉地介入政策问题确认、政策目标选择、政策方案设计和抉择的过程，并起到非常重要的作用。非理性因素的介入，弥补了理性的不足。
从认识论的角度进行分析，非理性因素中的直觉、灵感等认识形式，在公共政策决策中，主要是通过类型化、直观化和整体化的方式弥补理性的不足。所谓类型化，是指经验的类型化，由于非理性因素的参与，政策主体不必去把握政策问题和政策方案的全部细节，而是把以往的经验归纳为一些类型，把不同的经验类型存储在头脑中。在公共政策决策中，面对某种情况，政策主体会从以片的经验中寻找解决政策问题的方案。所谓直观化，是指反映的直观化，由于非理性因素的参与，政策主体对某些政策问题可以做出类似条件反射式的快速反应。这种直观化的方式表面看来像我们通常所说的“拍脑袋”，当然，它应该建立在对情况非常熟悉，而又具有较强的公共政策决策能力的基础上。而不能是那种不负责任的乱“拍脑袋”。所谓整体化，是指把握的整体化，由于非理性因素的参与，政策主体在反映政策的问题时并不是完全按着理性分析模式进行的，往往可以直接把握问题的整体。政策主体凭借非理性因素的这种整体化的功能，可以在纷繁复杂的事物中敏锐地觉察出问题的关键所在。
直觉和灵感等非理性的认识形式，在公共政策决策过程中的具体作用表现：
第一，为分析政策问题提供思路。政策主体在公共政策决策过程中，必须确认政策问题、分析政策问题，并寻找政策问题产生的原因。在分析政策问题的过程中，有时面对纷繁复杂的社会现象，因缺乏具体的思路，会使对政策问题分析难以起步，或进展缓慢。灵感的出现会使政策主体豁然开朗，产生新的思路，可以加速对政策问题分析的进程。在寻找政策原因的过程中，政策主体除了运用逻辑思维之外，在逻辑思维无效的情况下，直觉可以帮助寻找政策问题的原因，支持政策问题同其他问题的联系，为形成政策方案服务。
第二，为设计政策方案提供设想。在设计政策方案时，有一个对政策方案进行大胆设想的阶段，只有大胆设想才能为解决政策问题提出更多的政策方案，也只有大胆设想才能对政策方案进行创造性的设计。政策主体在设计政策方案时，常常由于灵感的闪现而提出新的设想。
第三，为设计政策方案提供启示。直觉和灵感能够帮助政策主体选择方案。方案的选择是一个复杂的心理过程，在有些情况下，在多种方案中做出选择，仅仅运用理性思维无法完成，这就需要运用直觉。凭直觉在各种政策方案中选出最佳方案，已成为政策决策过程中一种重要形式。
从人性论的角度分析，非理性因素中的欲望、情感和意志在公共政策中的作用，主要表现在以下几个方面：
第一，政策主体的欲望影响对公共政策目标的选择。人的欲望在现实生活中，往往表现为对某种利益的追求。因此，政策主体的欲望直接影响其对政策目标的选择。一是影响对政策目标取向的选择。政策主体在不同欲望的支配下形成的利益结构不同，所选择的政策目标取向也就不同。二是影响对政策目标性质的选择。政策主体的某种欲望过于强烈，往往容易急功近利，选择激进性的目标，反之可能选择渐进性的目标。
第二，政策主体的情感影响公共政策决策的效能。情感的强度和稳定性可以影响政策主体分析问题、解决的积极性和创造性，从而可以促进政策主体提高观察力、记忆力、想象力和思维能力，使政策主体能够更好地分析政策问题、确立政策目标和设计政策方案，提高公共政策的质量和决策的效率。
第三，政策主体的意志影响对公共政策的决断能力。政策主体的自觉性、果断性、顽强性和自制力等意志品质直接影响他的决断能力。决断是一个复杂的、困难的和带有风险的意志过程。坚强的意志可以提高政策主体的决断能力和决断胆量，增强实现政策目标的信心和力量，强化克服困难、创造业绩的毅力。
（三）发挥非理性因素在公共政策决策中的作用
政策主体的理性因素和非理性因素相辅相成、相互作用，共同作用于公共政策决策过程。要有效地发挥非理性因素的作用，必须把握如下两点：一是要充分发挥非理性因素对理性因素的诱导和补偿作用。在公共政策决策过程中，虽然理性因素起着根本的决定性的作用，但是，如果没有非理性因素的介入，政策主体的活动也不可能顺利进行。公共政策决策过程是政策主体的有意识、有目的的理性活动，它经历了一个无意识的理性活动向有意识的理性活动发展的过程。政策主体要解决某一政策问题的动机，就是在一定的欲望的诱导下形成的。政策主体的欲望对政策目标的确立也起着一定的诱导作用。政策主体在决策过程中，需要广泛收集信息。理性对信息的接受是有限度的，大量的信息是通过非理性渠道并以无意识的状态进入和存储在政策主体的头脑中的。它一旦被激活就对理性获得的信息起到补偿作用。如果政策主体在公共政策决策过程中，不能有效地发挥非理性因素的这种诱导和补偿作用，完全依靠理性的线性思维循规蹈矩，就不可能创造性的解决问题。二是要充分发挥理性因素对非理性因素的支配和定向作用。由于非理性因素缺少理性的严谨、规范，带有较大的盲目性、自发性，因而在非理性因素的作用下，人们往往会犯一些不该犯的错误。特别是在公共政策决策中，失去理性约束的非理性因素是很危险的。在现实生活中，规范非理性因素与利用非理性因素同样重要。理性因素对非理性因素的支配和定向作用，主要是通过对非理性因素调控进行的。政策主体在分析政策问题，设计政策方案和对政策方案进行选择时，非理性因素同理性因素共同起作用。理性因素为非理性因素提供认识的前提和背景，并规定非理性因素的方向。非理性因素就其自身来说带有盲目性的特点，但是，在公共政策决策过程中，只要有效地发挥理性因素的调控作用就不再是盲目的了。如果非理性因素偏离了正常轨道，必须通过理性的指导和支配作用予以矫正，从而弱化其消极作用，强化其积极作用。现实的公共政策决策中，政策主体没有很好地通过理性对非理性因素进行调控，受非理性因素的趋使导致政策失误的现象时有发生。要避免非理性介入公共政策决策过程带来的消极影响，必须有效地发挥理性的调控作用，把理性因素纳入正确的轨道。
二、信息与技术
信息和技术是公共政策制定中涉及的两种重要因素，政策制定活动能否充分获取和有效利用这两种因素，对政策制定结果具有重要影响。
（一）公共政策制定中的信息因素
信息在政策制定中具有重要的作用。现代社会是一个信息社会，要解决社会中产生政策问题，就必须充分掌握各方面的信息。决策主体必须尽量收集各种信息，并且要对其筛选、加工、存贮、提取。在政策制定过程中，充分占有下列信息是至关重要的。一是有关政策意向或决策价值的信息，主要包括社会既定文化、起主流作用的价值、社会公认的传统习惯、已有的相关知识等方面的信息。二是有关行为选择的信息，主要包括可采取的行动、行动的时机、可供支配的资源及支持与反对的力量等方面的信息。三是有关外部事件的信息，主要包括决策规则、与政策相关领域的善、其他利害关系的选择等方面的信息。四是有关可能性信息，主要包括外部事件的可能性、其他选择的可能性、自己和其他人的行动可能产生的后果等方面的信息。
在政策制定过程主体系统中，各政治团体和咨询机构所掌握着较多的中观的、专门领域的信息。对政治团体来说，由于他们各自代表着一部分特定的社会公众，如妇女、工人、年轻人等。因此，他们比较熟悉的是各自领域中社会运行的状况以及公众对政策需求的信息。一些负责政策咨询与分析、评估的咨询机构，则运用他们特有的技术和知识，对大量的社会问题进行调查，因而，他们可以定向地掌握各种信息。但是由于政策分析与咨询业还刚刚在我国兴起，多数政策咨询机构所掌握的信息不如政党、政府部门完整，甚至也不如政治团体占有的信息量大。
在政策制定主体系统中，对信息掌握最不均衡、最不全面的则是公众。公众往往掌握着一部分与他们的生活密切相关的微观的、是零碎的、不完整的，而且夹杂着许多道听途说。这是因为公众获得信息的渠道是单调狭窄并且不规范的。公众不可能像党政机关那样拥有庞大的信息机构，因而普通公众获取社会问题与社会运行状态的信息只能是零星的和片面。
普通公众获取信息的渠道不外乎以下几种：一是在党政系统向公众传达或通报一个时期党政部门的工作设想和社会存在的问题时所获得的信息。这种人际传播方式具有间接性和缓慢性的特定公众，往往要经过若干层次，传播“弯道”太多。常常会发生信息流失，信息曲解的现象。
公众获取信息的第二种途径是能过大众媒介所得。这种方式具有传达信息直接性和迅速性的特点，恰好弥补了党政系统信息传达上缺陷。但由于环境限制，大众传媒提供给公众关于问题的信息总要经过层层过滤，而且数量微乎其微。
公众获取信息的第三种方式是个人的观察与积累。公众在日常的工作、生活和交往中，细心观察所能接触到的人和事，或通过人与人之间的口头交谈发布信息。由于普通公众生活在一定的社会层次中和一定的范围内，他们的观察、交往总是有限的，加上得到的信息是不正规的，因此，公众掌握的信息非常有限。
（二）公共政策制定中的技术因素
愈是身处复杂的社会，愈是面对复杂的社会问题，对技术的渴求愈是强烈。不言而喻，当今的政策问题多为庞杂要素相互交结、不断变迁的异常复杂的系统性问题，解决此类政策问题须借助充分的技术力量的支撑。
公共政策制定中的技术因素涉及以下三个层面：
1.作为政策环境的技术
公共政策制定活动是在既定环境下进行的，环境的性质制约着政策制定的方向、方式和具体内容，可以说，政策制定活动就是一个从环境中获取各项输入并将关键性输入转化为规则力量，进而反作用于环境的过程。在各项输入中，技术是一种关键性因素。制定各项政策，均要考虑相关技术水平的影响。是否将某项社会公共问题纳入政策议程，能够提出多种备选方案，某项政策方案能否在实践中推行，都要考虑政策环境中是否具备相应的技术条件。
2.作为政策内容的技术
大部分公共政策的具体内容都会涉及技术问题，是政策制定过程的直接考虑因素。技术政策自不待言，其本身就是关于技术创新、传播、转让、应用等各个功能环节的，此外，资源开发、环境保护、城市规划、产业优化、行业调控等均涉及复杂的技术问题，技术作为政策内容的重要构成要素。例如，在制定最低生活保障政策时，就必须掌握计算合理的城市和农村最低生活保障标准、辨别拟纳入低保范围人员收入状况、有效管理保障基金的各项技术，舍此便无法保证政策的科学性和可行性。
3.作为政策方法的技术
政策活动的复杂性要求从事政策分析时必须有科学的技术方法的辅助，它们有助于使政策分析过程具有逻辑性、明确性和准确性，以克服政策制定的随意性、模糊性，避免出现差错。作为政策分析方法的技术涉及预测技术、方案优化技术、评估比较技术、决断技术等。
三、权力与民意
狭义的公共政策制定是政府的专有活动，即政府部门运用公共权力为社会运行设定权威性规则的过程；广义的公共政策制定则是全社会的共享活动，即官方与非官方的各类主体，通过协商、合作、竞争、谈判等多元互动而为社会运行设定规则的过程。狭义的公共政策制定与精英主义相联系，广义的公共政策制定则与多元主义相联系。应该说，任何一个国家的政策过程，都既有精英主义的影子，又有多元主义的成分。因此，权力的行使方式、民意的作用方式以及权力与民意的媾和与敌对状态，都深刻影响着公共政策制定过程。
（一）权力的样态及其对政策制定的影响
不同的权力观念、不同的权力内容、不同的权力行使方式，造就了权力的不同样态或面孔。不同样态的权力对应着不同的权力配置模式，而不同的权力配置模式又决定了不同的政策制定模式。
在我们第四章中我们曾提到权力有四种样态总结起来，除了第四种样态较难把握外，前三种样态都经验地影响着人们的决策参与行为：
1. 决策的样态。在这种权力样态中，权力主体做出以某种方式谋划行动或影响决议的自觉判断，积极地做出决定并采取主动的行动来影响他人行为进而实现自己对于事物发展方向的期望。这是行使权力的最常见方式，这种权力与机械力的原理相类似，它暗示权力使人们受到违反自己意志的“牵动”或“推动”。
在决策样态中，权力有三种具体的行使方式：
（1）棍棒（the stick）：即权力主体使用暴力或胁迫的方式影响客体行为。此方式下，政策制定是强权主导的、只体现权力主体意愿的过程。在政府与民众意愿相互冲突的情景中，民意往往为权力所彻底吞噬。
（2）交易（the deal）：即权力主体与客体展开谈判，努力通过互惠交换谋求双赢的结果。此方式下，政策制定过程包含了协商环节，吸纳了部分民意，尽管民意被吸纳的程度依然为权力所掌控。
（3）亲吻（the kiss）：即权力主体通过创建义务、忠诚和承诺的温和方式来实现自身期望。在此方式下，政策制定过程中的权力会努力与民意贴近，至少形式上是这样。
2. 非决策（non-decision-making）的样态。权力采取议事日程设定的形式，即通过消极地防止某些议题和提案被提出来的方式来达成权力主体的预期状态。
非决策的权力行使方式对公共政策制定过程的影响是多方面的，既有积极意义，又有消极意义。
非决策对于政策制定过程的积极意义体现在：
（1）保证政策议程设定的谨慎性。面对现代社会中层出不穷的公共问题，政府必须根据不同问题的性质和严重程度、问题间的关联以及政府自身的能力和偏好，决定将哪些问题立即纳入议事日程加以解决，而哪些问题需要被短期、长期或无限期地推延下去。当决定的情形上模糊不清时，“不决策”便保证了议程设定的谨慎性。
（2）阻碍不符合政策体系价值的需求和问题进入政策过程。现有的政策体系及固化下来的强制性的规则、程序、价值等，往往具备一种强大的使事物在不受到其它力量干扰的情况下沿着自身设定“路径”前进的力量，即对事物发展形成“路径依赖”。因此，当政府不决策时，就意味着事物能够按照现有政策体系的期望发展下去，这样，与既定价值相冲突的需求和问题便很难进入政策过程。
（3）防止政策为优势价值所俘获。在“决策”样态中，权力行使的结果往往是多元主体互动的产物。显然在这种互动中，优势价值常常会吞噬弱势价值而达成形式上的平等协议，即政策为优势价值所俘获。如果不决策的话，则能够借助现有政策体系所确认的公正秩序为那些弱势价值戴上一层防护罩。
非决策对于政策制定过程的消极意义体现在：
（1）削弱了公共政策的功能。公共政策本应在公共问题出现时“该出手时就出手”，这是公众寄予政策的期望和责任。不决策的权力行使方式，意味着政府在消极地应对，在公众看来，可能是政府逃避责任或公共政策的缺位。
（2）造成了政策过程中的暗箱操作。不决策意味着将原本需要公开讨论的问题以及相应的提案进行了“屏蔽”，屏蔽之后问题依然需要解决，那么解决的方式便成为隐蔽的了。暗箱操作为政策寻租提供了温床。
（3）阻碍了科学分析作用的发挥。政策制定过程不单是权力角逐的过程，还是科学分析的过程，舍此便无法保证政策的科学性。但显然，“不决策”将从事科学分析的主体及环节排除在政策过程之外。
尽管由于其积极意义的存在对于民意的保护与平衡会产生促进作用，但总体来看，“非决策”对于民意的表达和实现是不利的，它在大多数情况下将民意的影响力排除在政策过程之外。
3. 思想控制的样态。在“决策”和“不决策”的样态中，权力都是以影响他人“行为”的方式行使。思想控制的权力行使方式，则试图影响他人的思想、需求和偏好，因此较对行为的影响而言更为根本和深远。这是权力的极端面孔，它显示了至为深刻的社会文化和心理的控制过程，突出了意识形态的威力。在此样态中，权力与民意从形式上达到了高度统一，甚至可以说交融在一起。在这种极端的样态中，民意往往也面临着两种极端的结果：要么被彻底维护，要么被彻底背离。无论哪种结果，主导力量都是权力而非民意。
（二）民意表达与实现的途径——公民参与对政策制定的影响
上述权力的三种样态，尽管都能在不同程度上吸纳或保护民意，但由于其中的民意均处于权力的主导之下，因此无法获得根本的保证。从逻辑上来讲，公民意愿的表达和实现，最终要靠公民自己的努力。由于公民不可能以同政府一样的方式对政策过程施加影响，所以政策过程中的民意表达和实现，也就是公民的政策参与问题。
事实上，当“公民”（citizen）这一概念在城邦民主制的希腊诞生时，便意味着自由民对于政治决策的普遍参与。在当今的民主政治中，公民参与已成为政治话语中的核心概念，成为公共政策的基石。民主具有不同的形式，对应着公民参与的不同方式。在代议制的间接民主中，公民参与是狭义的，仅仅指由公民参与选出公共权力机构及其领导人的过程。随着民主进程的推进，公民参与的内涵也越来越广泛，除了参与选举等活动外，更体现为对于公共政策制定过程的直接参与，即在政策制定过程中直接表达自已的政策意愿、公开追求自身的政策利益，从而产生的对政策内容和政策效果的影响。
具体来看，公民的政策参与对于政策制定的影响体现为：
1. 公民的政策参与有利于保障政策的合法性。公共政策的合法性，意味着政策能够得到公民的普遍认可和尊重。由政府单方制定的公共政策，即便其动机可能是增进公共利益的，但也常常受到公民的猜忌或抵触。公民参与政策制定的过程，是最有效地消除猜忌和抵触的途径。
2. 公民的政策参与有利于汇集政策制定所需的知识、信息和智慧，从而保证政策的科学性。充足的知识、信息的获取和才智的发挥，是制定科学、合理的公共政策的必备条件，政府虽然在这些资源的获取方面占有显著优势，但绝不是垄断。公民在参与政策时，将社会中存在的大量知识、信息和智慧带入其中，成为促进政策科学性的重要推动力。
3. 公民的政策参与有利于避免政策失败。公共选择理论说明，政府通过公共政策对公共资源的配置，同市场机制一样存在诸多失灵的情形。公民参与可以有效整合公共意志、避免公共利益为少数人主导、防止权力寻租、避免官僚机构的效率折损等，因此在一定程度上克服政府的局限性，避免公共政策的失败。
（三）权力与民意的组合结构及其对政策制定的影响
毋庸置疑，民主社会中的公共政策制定均是权力与民意共同作用的过程（如图5-12），不同的只是二者的组合结构或称公民参与的限度问题。
（1）公民萎缩型。即政府垄断着公共决策权，公民面临所谓的“霍布森选择”。公共事务的处理方式和公共问题的解决办法由政府单方面酝酿和选择，随后以法律、命令等形式强制性地要求公民遵守，公民没有其他选择。在这种情况下，公民对公共决策过程及结果会产生两种截然不同的态度：一是放弃决策，盲目、消极地按政府规定去做，隐藏或压抑自己的意愿；二是对立决策，即坚决主张自己的本来意愿，拒不接受政府的决策结果。与此相对应，政府也形成两种行为习惯：一是“第一辆出租车反应”，即简单地依据最初的想法而不去深入思考、谨慎选择，正如在叫出租车时我们总是向看到的第一辆出租车招手一样；二是将任何形式的公民异议均视为敌对行为而不能容忍之。
（2）公民辅助型。即政府主导着公共决策权，公民只发挥辅助决策作用。公共决策仍主要由政府做出，但决策前后会在一定程度上听取民意，在决策执行过程中寻求公民的理解和配合并可能将一些细节问题的决策权下放，在公共事务处理之后关注公民反应并在必要时对先前的做法进行修正，以便日后处理类似问题时能更加符合公民要求。此时，公民对公共决策的态度可能有：一是积极表达自己的愿望和要求，并期望政府在决策中予以采纳；二是由于最后的决定仍是政府说了算，所以干脆自己漠不关心，对政府的任何做法都不予反应。政府的行为倾向则表现为：一是要保护好自己在决策中的主导权；二是让公民的辅助决策为我所用。
（3）公民主导型。即公民主导着公共决策权，政府只是进行必要的指导和控制。当公共问题出现以后，公民便开始以各种组织形式收集信息、商议对策、相互谈判。在这一系列活动之后，将自己的决策方案交给政府。政府则从宏观和大局上保证其不违背既定的基本原则，对公民决策过程进行必要的控制，对诸多方案进行权威性评估，并最终选择可行方案之后予以实施。可见，此时公民与政府的地位已发生根本性变化。这种情形中，公民对公共决策的态度可能有：一是公共事务便是自己的事情，自己决策，自己负责，因此积极参与决策，表达自身利益；二是认为对自身利益造成威胁的已经不再是政府，而是其他公民群体，因此具有了平等博弈意识。政府的态度可能有：一是由于自己仍须为最后的决策效果负责，因此必须把好关；二是不能侵犯公民参与决策的权利。
（4）公民自主型。即公民近乎垄断着公共决策权，政府的决策权力出现萎缩，只发挥决策组织、形成与保障实施的功能。一切公共问题交由公民组织或受公民委托的民意机关去决策，政府只如书记员般组织公民、提出议题、提供信息、统计情况、公示结果，之后贯彻实施。此时，公民可能形成两种态度：一是意识到零散个体力量的有限进而努力组成团体，让自己的声音变得越大越好；二是认为既然大家都做决策，那么结果必然是倾向于折中的，那么即便自己不参与决策也对决策结果来说也毫无影响，因此放弃决策或从众，形成“搭便车”现象。政府则可能形成两种行为倾向：一是对各种公民决策方案进行简单的折中；二是“鸵鸟效应”，即面对众多的公民决策，自己无所适从因而躲进角落，致使公共问题迟迟得不到解决。
上述四种不同的公民参与公共政策的类型中，公民萎缩型和公民自主型是两种较为极端的情况，在当今现实政治生活中常见的是公民辅助型和公民主导型两种中间状态。
就上述四种模式类型来说，在公民萎缩型模式中，公民参与决策几乎是不存在的。虽然这种模式与当时生产力水平、社会结构状况、公民文明程度等客观条件在总体上是相适应的，但综合来看，其缺点远大于优点。也正因如此，该模式正在被历史所淘汰；公民自主型模式中的公民地位已超出“参与”的界限，政府权威性分配社会价值的地位逐渐丧失。因此，该模式呈现出一定的超越阶级的色彩，仅是民主社会的终极发展方向，当前对各国来说只能作为目标而非现实追求；公民辅助型与公民主导型是公民参与决策的两种境界，后者在参与程度上比前者走得更远一些。在公民辅助型模式中，政府权威依然发挥着强大作用，公民参与决策的范围往往取决于政府权力的“逆向让渡”，政府对公民参与秩序的要求较为严格。因此，该模式中的公民参与决策是辅助性的、局部性的、参考性的；随着公民参与决策的广度与深度加大、政府与公民两种力量日益均衡因而需要平等协商，加之政府代理者身份从根源上就要顺从公民委托者身份，因此从公共决策的整体景观上来看，公共决策已发展到公民主导型。当然这种主导更多的是对公共决策方向的一种主导，而非对决策过程的主导。因为在形式与程序意义上，政府依旧是公共权威，公民依旧是参与力量。公共主导型模式中的公民参与决策程度在民主的阶级社会中已向最大化迈进。
四、全球化与本土化
在全球化浪潮中，公共政策过程亦受到多方面冲击，同时由于国情的差异，又存在本土化的巨大压力。全球化与本土化是当今影响政策过程的两股重要力量。
（一）全球化对政策制定的影响
全球化对政策制定的影响主要体现为以下几个方面：
1.公私领域的变化
由于信息技术的应用，全球化带来了政策制定者和公民间更多的国内国际的互动和合作。国际关系问题的研究中，焦点是对外主权所受的冲击。经济活动的全球化使传统的划分劳动的方式受到挑战，并表明国内主权的概念将成为世界政治经济研究的主题。经济全球化给国家运用对内主权的能力带来考验。上世纪60年代末罗威（T.Lowi）将公共政策分成三个作用范围，他没有把对外政策包括在此分类中，因为他认为“在很大程度上说它们不属于同一领域，”在当时这样严格的划分是合理的，但今天再也行不通了。
随着跨国企业的全球扩张，公共--私人领域的结构布局发生了变化。在资源配给、财富的平等分配、经济的稳定和经济增长中，政府和公共部门起的主要经济作用已受到跨国企业的很大限制。随着苏联解体和全球化进程的加速，国家出现财政危机、传统行政国家从各方面受到冲击，尤其是对福利国家的反弹。由于全球化和政府示弱，公共领域和公民活动空间变小。因此，公共决策的机制和效应应通过吸纳公民参与公共事务管理及在跨国公司掌握主控权以外的社会资源管理中起积极作用，来抵抗公共服务领域的缩小。更大的挑战在于国家和公共管理的特征和活动从“民事行政”向“非民事行政”转变。几十年来，传统行政国家用广泛的公共利益平衡市场精英阶层的利益，因此，使社会和政治稳定对于资本积累成为必要，并且在系统维系和管辖范围的巩固方面起重要作用。全球化浪潮中，平衡的行政国家逐渐被公司强迫型国家取代，这种国家以控制被认为是潜在的对社会秩序构成威胁的数以百万计的公民的日益强大的官僚体制为特征。而这些来自公民威胁是由全球化和市场化带来的经济和社会压力造成的。结果，公共行政从传统意义上的民事管理转变到公共生活的非民事管理，专注于社会控制和为资本积累减少阻力，而不是公众事务。针对公共管理特征方面的主要变化，有社会意识的决策者不能完全被这种趋势牵着鼻子走，而要在制定政策时更为关照公众事务。
2.参与和反参与
全球化改变了政治权力的界限。面对流动性，国家作用被削弱，跨国公司实力也因此削弱，进而全球化使政策制定过程需要更多的公民政治参与。 商品、服务、资本的流动性及相互作用日益加大，实际上构成了市场全球化对国家的挑战。 国家会部分失去了全盘控制经济发展水平、经济增长速度、尤其是收入分配的能力。
关于全球化，将来的政治、政策和制度建构必须依托于这样的判断，即国家从国外经济政策中得到什么、其发展趋势如何。在简单公共选择模式中由特殊个人利益驱动的国内政策的有限选择缺失时，公共目标是公民通过对外政策所得的公共产品。这决定着个人对公共政策的优先选择，这些政策目标是安全、独立自主、繁荣、稳定，它们在国家意识中的相对重要性随着不同国家或不同时期而改变，政策取向绝对会支持不止一个目标。明确的成本和收益分配决定对传统公共选择的分析起点。每个政策参与者的投入在预测政策结果时都起重要作用。因为投入在政治团体的组成、凝聚力和有效行动上起重要影响。
全球化推进了更多的私有化，而私有化给腐败增加了更大机会,腐败已经非法的、不道德的、和低效的利用了社会资源。它挑战社会健康运行的基础；打击公民对领导和体制合法性的信心。私有化是以个人选择理论为基础，这种理论是个人以市场为基础，不惜任何代价从团体和社会获取个人利益最大化。这种行为模式和行为准则使个人利益超越于社会和团体利益之上。这就是全球性的跨国企业试图建立的全球性文化，是整合各国本土文化的全球性保护消费者利益的文化。这种以市场为基础的文化把公民看作消费者或轻视为市场商品，会给制定公共政策带来消极影响。决策者必须抵制这种观念。
全球化威胁社会和“公共意识”通过消除地方控制，排斥公民参与和地方行政干预，来制定影响人民生活的重大决策。随着跨国公司对盈利性领域严格控制能力的快速加强，地方政府预计国民收入基础的能力逐渐被削弱。公共管理者应该努力制定长远策略来制约跨国公司，尽量减少这种不确定性。他们也应该建立一种共同体意识，鼓励公民参与公共管理，培养公民意识和集体利益观念，来抗衡具有破坏性的个人利益。他们必须尊重公民，鼓励公民发挥积极性。
全球化给公共管理共同体的人道主义精神带来挑战，全球共同体中的职业化公民有机会和责任关注、体察发生在全球共同体各个角落的事情。这一精神受到很多考验，包括穷人的困境和被剥削的地位，跨国工厂中的低工资以及恶劣的工作环境，环境恶化，全球变暖，不平等和不公正。对全球性问题的日益关注，不管是积极的还是消极的，都是重要和必要的，因为他们能够影响公共管理者制定决策。这样的公民意识质疑精英阶层的诚实，反对过度开发，拒绝被用来实现不民主、不公正、不平等的目的。在20世纪80年代，在成功的抵制南非种族隔离制度运动中，公共管理者起积极作用。培养这样的全球意识能够弱化全球化和全球精英阶层在各领域的破坏力，因特网和其他通讯系统能帮助管理者与其他国外专业化人士进行交流，作为“全球共同体利益”的引导者，公共管理者具有全球责任意识，以协调合作的方式人道的行动，他们的政策选择必须时刻揭露并与所有腐败行为斗争。政治候选人和政客是临时政府官员，他们都与全球性公司集团有密切的财务和人事联系，他们很可能走向腐败、滥用权力，他们对公共利益的界定是狭隘的，汲汲于政治利益。
3.经济与政治结构
全球化影响公共政策制定，改变构成公共政策制定过程和机制的深层结构，改变影响官僚制度、市场和信息网络的融合方式的各种环境或因素，不论是通过社会文化结构、经济生产和消费或者政治过程和机制，还是社会福利机构的方式，主要问题在于最后的组织结合能否通过传统分析模式被理解或是否需要一种新的分析范式。当然，部分地讲，会出现何种政治机构结合形式，取决于一种收入分配形式，这种分配由经济效率转变决定，即经济的规模和范围及交易的生产和分配成本。但是，经济上的理性回应在政治领域不能自动出现；而是产生于复杂的政治社会过程中，包括根植于特殊时空环境的价值、身份和社会习惯。例如，就什么是“政治全球化”而言，是全球化、跨国化和国际化过程间的关系。
全球化带来了世界秩序的更清晰的界定，是以日益明显的经济和政治结构差别为特征，在此背景下，国家变成了一个公民和企业联合起来的复杂混合体。它导致由政府机构、企业、社团、集团和个人由特殊的政策组成的政策网络。政策制定者要注意世界政治的无政府主义状态以及传统国家实力的削弱是否会造成整个体系的更大不稳定性，或者实际上会加强宏观层面上世界秩序这种稳定性、适应性、弹性。
4.学习的扩展和整合
正融入全球化的国家迫使公共管理用较小的代价来行使更多的职能，在公共政策制定过程中，需要更多的政策研究和推广。公共管理者必须在忧心忡忡的心理状态和不断裁员的情况下，完成难以完成的高产出的工作任务，他们的失败恰恰印证了企业宣称的政府无能论。公共管理者能够并应该记录他们的出色业绩以及企业在市场中的失败。在一定程度上说，公共管理的专业化的扩大是全球化挑战的回应。在全球范围内，专业化带来了公共服务的制度化和道德伦理标准，向全球性跨国公司学习管理经验和先进技术时，也发现了他们的缺陷。全球化的深入和市场失灵需要更多的政府干预，一个专业化的运转协调的公共管理应时刻为未来的行动做好准备。在公共管理及其相关领域，及一些相对边缘领域和国际管理中知识将不断膨胀。决策者需要从相关的、国际的、全球的观念中整合公共管理的学习。
5.知识性工作
全球化带来两个相互联系的技术驱动的现象.首先,工业生产中的成本 、风险和技术复杂性的大幅度提高使最大的国家市场作为起作用的经济单位都显得太小，其次，也是最重要的，世界经济是通过信息系统和技术而不是通过官僚组织融合成的电子经济，全球化代表世界经济的系统化转变，将产生新的运作结构和行为模式。我们正经历着第三次工业革命以信息和通讯技术的广泛应用、灵活的生产系统和组织结构，市场的分割重组和全球化为特征，数字革命使制造业和商业运作具体化。所有的公司部门都成了信息处理机,这意味着公共政策制定过程中需要更多的知识网。
6.国际标准
规则机制是国际关系的基本特点。规则为个体正义合法的追求利益提供依据和环境，规则应成为所有理念或政策制定过程的核心，实际上，规则机制的出现，正是标准化和全球化的表现。全球化被界定为跨地理边界的要素、中介和产品市场的融合，表明跨国界的交易通讯水平的提高。卷入日益紧密的跨国交易，需要在熟悉的高度体制化的国内法律环境外建立新的更加细化的管理规则。对于跨国业务（贸易、金融、投资、跨国生产、分配等等），不统一的国家法律体制会给潜藏巨大利润的跨国交易带来多种障碍。缺乏跨国或超越国家的规则框架，跨国贸易相对于国内贸易将处于劣势。在发展经济为第一要务的时代，政策制定必须遵从国际标准，政策要与国际标准、国际惯例接轨。
（二）全球化与政策传播
政策传播是指“一项政策创新通过某种渠道随着时间的流逝在一个社会系统中的成员之间被交流的过程”。在全球化浪潮中，该“社会系统”的已超越传统的地域、国家的范围而发展至全球，因此形成全球范围的政策传播趋势。这是全球化影响政策制定过程的重要表现和途径。
全球化背景下的全球性政策传播具有必然性，这种必然性体现在以下三个方面：
1.社会问题的全球蔓延。公共政策的客体是各类社会公共问题，政策的目标、内容等都取决于政策问题的性质。在全球化进程中，各类社会问题如气候变迁、环境保护、公共安全等日益跨出国界，成为国际社会面临的需要采取一致行动协同解决的难题。这就产生了共同政策的需求，在这种需求的拉动之下，相关政策很容易在国际范围内被交流。
2.国家间相互竞争的需要。在全球化浪潮中，各国之间的交流日益频繁、依赖性日益增强，竞争也日益激烈。国家之间的竞争，在很大程度上是政府能力的竞争，而政府能力的竞争又集中体现在公共政策的竞争上。为了获取竞争优势，当国外某项政策被证明有效时，它会作为一种强大的刺激诱使将其引入国内。
3.来自本国公众的压力。全球化意味着信息化。在全球化中，各种信息包括它国政策情况会在全球范围内迅速得以交流。在此背景下，一国公众很容易获知在其它国家取得积极效果的政策，并形成本国政府效法的期望。这种期望一旦进入政策议程，政府就会面临借鉴的压力。
4.国际机构的积极推动。为了适应全球化对全球公共事务治理的挑战，各类国际机构纷纷成立，各主权国家日益受到国际机构及其输出的国际规则的制约。国际机构往往有意识地在其成员国之间推行所谓示范性理念和规则，极大地促进了发达国家政策传播的进程。
我们可将政策传播归纳为四种具体类型：
第一，全球性政策传播。存在一个全球性的政策交流网络，各国可在此网络中获取它国政策信息。
第二，区域性政策传播。存在一个区域性的政策交流网络，政策在邻国间传播。这种政策传播途径往往是结构化和例行化的，因为区域内各国往往面临的政策问题和政策环境是相似的，政策效果倾向于一致，且公众更容易获知邻国的政策信息因此形成公众压力。
第三，辐射性政策传播。世界范围内存在若干“焦点”，成功的政策创新往往出自这些国家，致使政策传播往往是从这些焦点流向边缘。在实践中，该类型主要体现为政策从少数发达国家向广大较发达、发展中国家的扩散。
第四，垂直型传播。政策传播不是以国家-国家的水平方向传播，而是由国际组织向其成员国的纵向传播。这种传播往往具有不同程度的强制性。
（三）全球政策学习与本土化
政策传播的过程往往不是简单的“政策转移”（policy transfer）,而是一个“政策学习”（policy learning）的过程。“第一，外国的政治系统常常提供有趣的政策改革实验室，其次，在政策制定中，在政策制定者自己的政治系统内使用这些实验室中发展的成果常常是可能的。学术上这被称作政策转移的过程：这个过程是一个政治系统的政策或实践流入和应用于另一个政治系统的政策制定场域。”对成功的政策制定者而言，除非一个政府或国际机构鼓励甚至向一个政府施加压力以采纳一项政策的强制性转移之外，政策传播应是一个吸取教训（lesson drawing）的过程，即政策学习的过程。积极的政策学习意味着要有效实现政策的本土化。毋庸置疑，成功的本土化能力决定着政策学习的实际效果并最终决定着政策制定的成功与否。
成功的本土化受制于以下三个方面：
1.对本国政策环境和政策问题性质的把握。本土化的过程实质上是政策被部分创新的过程，而创新部分的具体内容是由本国政治、经济、社会、文化等方面的特性所决定的。因此，能否准确把握这些要素，是能否成功地将借鉴政策本土化的关键。
2.政府公共资源和能力的匹配。引进政策的实施需要付出巨大的财力、物力和人力资源，同时需要政府具备充分的理解与应变能力，不具备相应条件而强行照搬，往往导致政策失败。
3.政策精英、政策目标群体、政策分析家的认可和支持。政策精英和目标群体对政策的态度决定着政策的命运，如果本土化后的政策不符合其政策需求，就会受到强大的抵制，反之，如果借鉴的政策经过本土化后能够有效解决政策问题，促进相关群体的利益，则会受到积极的推动。政策分析家是政策领域的知识和信息权威，他们不仅能够影响社会舆论，而且能够在政策本土化过程中解决价值、技术和战略等问题。
六、政策网络与政策社群
当今时代，民主潮流迫使政府改变以往那种单独管理、垄断政策的治理模式，而社会的复杂性则驱使日益捉襟见肘的政府主动吸纳其它主体参与公共政策的制定和公共事物的治理，于是，外部压力与内在动力的双重作用，形成了多元主体共同制定公共政策的局面。那么，谁参与了政策制定？为什么有些人能够对政策过程发挥实质性影响而其他人不能？多个主体之间是如何结合与相互作用的？其个体和集体的行动逻辑如何？政府在其中的地位和功能如何？是否具备稳定的群体结构？个体行为和群体结构对政策结果的影响如何？这些都是解释和分析多元政策模式的基本问题。围绕这些问题，学者们先后提出了亚政府（sub-government）、铁三角（iron triangle）、议题网络（issue network）、政策社群（policy community）、政策网络（policy network）等概念，并最终形成较为系统的政策网络理论来解释相应的政策实践。从中我们可以发现，政策网络的状况对政策制定具有重要影响甚至是决定作用。
所谓政策网络，是指在某个政策领域，由于利益和资源而相互依赖的多个行动者（包括政府和其他利益相关主体），围绕特定的政策议题表达政策诉求、开展竞争和博弈、协商与合作、谋求政策利益，从而形成的有一定边界的、较为稳定的、有共同行为规则的特定群体及其互动模式。政策网络具有不同的类型，不同类型的网络具有不同的特性，不同的网络特性对政策制定过程具有不同的影响。显然，某个政策领域中的政府部门和其他利益相关主体以什么样的政策网络形式互动，决定着政策过程的基本行为模式，因此也就决定着该领域的政策结果。
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