第二节 公共政策评估系统的构成

    政策评估是一个动态过程，是一种有计划、按步骤进行的活动。虽然评估活动步骤会因为评估类型的不同而不尽相同。但是，一般公共政策评估的系统都是由评估的要素、评估的过程、评估的方法、评估的指标体系等几个方面构成的。
    一、公共政策评估的要素
    公共政策评估系统是由基本要素组成，这些要素是构成政策评估系统的微观单位。具体说来有评估主体、评估客体、评估目标、评估标准、评估指标体系和评估方法等。
    （一）评估主体
   公共政策评估主体就是直接或间接地参与公共政策评估过程的个人、团体或组织，具体来说包括决策者和执行者、专业学术团体和研究机构、政策目标群体等。
    1. 决策者和执行者
    决策者和执行者承担着政府活动的关键角色，能够比较全面、直接地掌握政策活动的第一手资料，具有较强的信息优势。但由于跟政策有直接关系，决策者和执行者在政策评估时容易受到很多因素的干扰，如部门利益、思维方式、上级压力、心理因素等影响，从而使政策评估的结果受到影响甚至是质疑。因此，在选择决策者和执行者作为评估主体时，应该控制和协调好各种影响因素对评估的干扰。
    2. 专业学术团体和研究机构
    专业学术团体和研究机构往往受托于政策部门进行政策评估，因而在评估经费、信息获取等评估条件方面具有一定的优势。而且由于专业学术团体和研究机构具备专业理论知识和方法技术，他们能够胜任政策评估工作，其评估结论通常也更有权威。但这些专业学术团体和研究机构有时也不可避免地受到来自政府部门的种种影响，容易接受某种暗示，存在一些心理障碍，从而影响政策评估的质量。
    3. 政策目标群体
    政策的目标群体既是政策的受体，又是政策过程的参与主体，其与政策成败具有直接的厉害关系。他们往往能能够通过自己的亲身感受和彼此间的信息沟通对政策执行效果做出具有针对性的评价。重视听取目标群体的意见，也是建设政策民主化，实现社会公正的有效途径。但是目标群体中既有政策的利益获得者，也有政策的利益受损者，他们可能会从利益角度对政策进行价值判断，可能会设法掩盖政府效果的缺陷，也可能设法夸大政策执行中的负面影响，甚至采取极端态度，全盘否定有关政策。所以，在听取目标群体意见的时候，一定要注意到他们的政治立场，不能一概接受，也不能一概否定。
    （二）评估客体
    政策评估的客体是指政策评估的对象，是评估主体评判的对象和指向目标，即所评估的具体政策。虽然在一项具体的政策评估活动中，评估对象是既定的，但政策评估应以有效性（有没有价值）、必要性（有没有需要）、可行性（有没有条件）为前提，具体问题具体分析，不能一概而论。对每项政策的评估都应该对评估客体产生影响，这种影响可能产生在评估过程中，也可能产生在评估结束以后。
    （三） 评估目标
    评估目标即评估工作的出发点。一般来说，评估目标主要涉及以下三个方面的内容：
    1、政治方面。即评估政策的执行是否会影响现有的分配状态，是否有利于社会的团结与稳定，是否会破坏原有的政治格局，是否有利于政权的巩固与发展，政策是否取得了合法性地位，是否得到了舆论界和社会公众的认可与支持，等等。
    2、行政方面。即评估某个或某些政府机构能否在政策执行中发挥其作用，具备不具备这方面的能力？能否通过政策执行获得这样或那样的利益，能否有效克服组织管理方面存在的问题，等等。
    3、方案方面。即评估政策方案的应用价值，是否达到了预期目标，是完全达到还是部分达到，政策的产出与投入是否合乎预期的要求，政策的实施是否对政策环境构成预期的影响，等等。
    （四）评估标准
    公共政策评估标准是对公共政策实施情况进行测量、评定的参照体系。没有标准将无法对政策进行正确客观的评估。一套科学、合理的评估标准可以判断一项政策的好坏及其目标实现程度。选择什么样的评估标准，不仅取决于评估目标与评估者，还取决于评估的技术与方法。但是，现实中，由于政策活动的复杂性，政策过程中的变量因素很多，因此，很难设定一套所有人都能认同的标准。国内外学者对于政策评估的标准都有自己不同的看法。
    鲍斯特（?.Pollster）提出了政策评估的七项标准：效能、效率、充分性、适当性、公平性、反应度和执行能力。
    斯图亚特·内格尔（S.S. Nagel）从政策过程评估的角度，提出了“3PS”标准：公众参与度（Participation）、可预见性（Predictive）、程序公正性（Procedural Fairness）。
    萨齐曼（?.Suchman）将政策效果评估标准与政策执行过程评估标准结合起来考察，并概括出政策评估的五项标准：效果、效果的充分性、效率、工作量、执行过程。
    杰弗里·维克斯(J.Wicks在《判断的艺术：政策制定研究》一书中提出，政策是否成功的评价标准可分为四类，即 (1)保持动态平衡的功能，作者称该功能为生存功能；(2)优化自我保持功能；(3)使资源流动最大化的功能，作者称此功能为增长功能；(4)优化功能性绩效的功能。
    帕顿和大卫·沙维奇(C.V. Patton.& D.S.Sawicki)在《公共政策分析和规划的初步方法》一书中，运用巴尔达奇(Bardach)的类型学方法将政策评估标准归纳为四大类：即技术可行性(technical feasibility)、经济与财政可能性(economic and financial possibility)、政治可行性(political viability)和行政可操作性(administrative operability)。
    威廉·N·邓恩在《公共政策分析导论》一书中,将评估标准分为六类，即效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性。
    台湾学者林水波、张世贤认为，评价标准大致有八个方面：（1）投入工作量；（2）绩效；（3）效率；（4）充分性；（5）公平性；（6）适当性；（7）执行力；（8）社会发展总指标。
    国内学者张国庆从一个较独特的角度提出了政策评估的基本标准和次级标准的概念。他认为，对于一项政策的整体评估是建立在若干单元评估基础上的。所以，他把用于整体评估的标准称为基本标准，把用语单元评估的标准称为次级标准。
    综合以上学者对于公共政策评估标准的研究，我们认为，公共政策评估标准基本可分为以下四类：
    1. 社会公正标准
    公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则，公共性是公共政策的重要特征和体现。由于市场的失灵，不能保持国民经济的综合平衡和稳定协调的发展，使得政府的积极干预成为必要。政府对社会经济活动的干预，实际上就是公共政策的制订和执行过程。因此，政府在制定公共政策的过程中应该以社会利益最大化为其目标，最大限度的体现最大多数的利益，尽可能的实现帕累托最优。同时，由于政策在满足大多数人利益的同时，也可能导致一部分人的利益受到损害。为了实现帕累托最优，就要求必须注意那些由于政策因素导致合法利益受损的少数人群体或部分利益集团的利益，通过利益的再分配或补偿等方式给予那些受损的合法利益以合理的补偿，从而体现和照顾最大数人的利益。因此，公共政策是否成功的重要标准之一就是看是否体现的政策的公平和公正，是否体现和维护了最大多数的利益。
    2. 效率标准
    政策的效率标准是衡量政策取得的效果所耗费的政策资源的数量，它通常表现为政策投入与政策效果之间的比例。政策效率的高低往往反映出政策本身的优劣和政策的执行状况。一般来讲，政策的效率标准包括三个层次：政策的成本层次、单项政策的投入和产出层次、政策的全部成本与总体产出层次。在政策成本层次上，必须掌握政策过程中的资金来源与支出，物资与信息的调配与使用，决策者与执行者的数量与工作时间。这一层次上的效率评估，关心的是政府投入了多少资源，只有足够数量和质量的政策投入，才能实现政策目标。在单项政策的投入产出层次上，必须掌握一项政策投入一定的资源后是否产生了效果？是否存在其它更好的途径？政策成本降低后，是否还能达到相同的效果？这一层次的效率评估，关心的是如何以较好、较快、较少的投入实现政策目标，即在最小的政策成本下达到政策的目标。在政策的全部成本与总体产出层次上，必须掌握由于除了直接用于政策过程的资源外只用于该项政策，而不能用于其它方面，由此造成的机会成本有多大；该项政策实施所产生的直接效果以外的附带效果，象征效果、非预想效果等。这一层次的效率评估，关心的是政策系统与社会整体系统的关系。
    3. 效果标准
    政策评估的效果标准主要衡量政策实施后产生的各种结果与影响。一项政策推行后，产生的影响是多方面的，而且是多类型的。从影响的领域来看，可以是对社会政治经济生活的影响，也可以是对人们的道德、心理的影响。从影响的类型来考察，则有直接影响与间接影响、长期影响与短期影响、预期影响、实际影响与象征性影响等。如果公共政策在预期时间内取得的成就和良好的影响，那么，很明显这项公共政策是很成功的。反之，这说明这项政策是不成功的。
    4. 公民参与标准
    由于公共政策的公共性，在制定政策的过程中需要适度的公民参与，以保证最大多数人的利益的实现。因此，公民参与程度的高低也是衡量政策是否成功的标准之一。规范有序的公民参与可以让公民利益得到充分的表达，促使公共管理者在制定公共政策时以公民的需求为导向，改善公民与公共管理者之间的关系，维护公共利益，促进整个社会的协调发展。反之，没有广大公民参与的公共政策，极有可能出现以个人利益置换公共利益的危险。当政府的公共政策不被公民认同时，将会对社会造成极大的伤害，甚至影响到社会的稳定。公民对于公共政策的参与应该存在于公共政策的整个过程，从制定、执行、评估、调整甚至终结的过程中都应有适度、合理的公民参与。因此，从这个角度来说，公民参与程度的高低是评估公共政策是否成功的一个重要标准。
    （五）公共政策评估的指标体系
    科学有效的政策评估必须具有针对该项政策的评估指标体系，以使其中的各项指标能够更加全面、准确地反映该项公共政策的全过程及其实施效果。依据评估指标体系建设的一般规律，以及公共政策评估标准，我们在设计政策评估指标体系框架时,采取了“维度—基本指标—次级指标—指标要素”的指标模型结构。维度是对评估对象、评估行为的类型区分，规定了评估的基本向面；基本指标是在维度之下的具体内容。基本指标具有通用性，是各项政策评估时均要用到的通用指标，该指标体系还留有一部分指标是可根据具体政策的自由设定的，根据不同的政策目标替换，添加不同的评估指标，形成针对性的指标体系。次级指标是构成基本指标内容的具体评估指标。指标要素是对次级指标的具体解释，是评估指标体系框架的最终落脚点。
    二、公共政策评估的过程
    公共政策评估是一个动态的过程，是一种有计划、按步骤进行的活动。尽管由于评估对象和评估方法的不同，具体的政策评估过程也会有所差异，但通常来说公共政策评估一般都要经过准备、实施和总结三个阶段。
    （一）准备阶段
    政策评估的准备阶段是整个评估工作全过程的重要环节，周密的评估准备是政策评估工作顺利完成的基本保证。一般来说，政策评估的准备阶段包括如下几个方面的内容：
    1．确定评估客体。这里的评估客体指的是评估的实践对象、认识对象。对评估对象做全方位的评估，还是做某一方面的评估，这一问题不解决，评估就无法进行下去。
    2．明确评估主体。政策的评估一定少不了评估主体，评估主体可以是行政机构内部的评估者也可以是行政机构外的评估者。对某项具体政策的评估其主体一般要包括财会人员、管理人员、信息技术人员等，而且对于各评估主体应明确其权限与职责。
    3．设计评估方案。制定科学、合理的评估方案是一项成功的政策评估的根本性前提。评估方案的设计通常包括以下几项工作：（1）描述评估对象；（2）阐述评估目的；（3）确定评估目标；（4）制定评估标准；（5）选择评估方法。
    4．落实评估条件。包括评估的时空条件（场地、时间），工作进度安排，经费筹措与使用，设备准备和人员要求等。
    （二）实施阶段
    政策评估的实施是政策评估活动中最为重要的一个环节，其主要任务是收集政策评估资料、综合分析收集来的资料以及运用适当的评估方法进行政策评估。具体来讲：
    1．收集评估资料。评估资料的丰富与否在很大程度上会影响政策评估的结果。由于政策作用对象是不断变化的社会事务，且引起其变化的因素多种多样。因此，在很多时候我们无法判断政策作用对象的变化就是因为政策实施的结果。所以，对于评估资料的收集可以帮助我们弄清由于政策的实施导致了政策作用对象的哪些变化，进而有助于政策评估结果的可信度。通常的评估资料的收集主要包括：（1）政策作用前政策对象及社会环境的状态；（2）政策作用后政策对象及社会环境的状态；（3）政策对象与社会环境间的相互关系。
    2．综合分析评估资料。在前一步骤的基础上，对收集来的相关资料进行系统的整理、归类、统计和分析。
    3．运用适当的评估方法，进行政策评估。我们应针对不同的政策选择不同的评估方法。在选择评估方法的时候，应注意适当使用量化的评估方法，以求获得公正、直观的评估结果。
    （三）总结阶段
    政策评估的总结阶段是指处理评估结果、撰写评估报告的阶段。政策评估的目的不仅仅是对政策成败的认识，还要找出导致政策失败的原因。撰写政策评估报告就是政策评估者以书面形式提交的评估结果并对导致政策成功的原因做出总结，对导致政策失败的原因做出具体分析。政策评估报告除了对政策效果进行客观描述、做出价值判断、提出政策建议之外，还应包括对评估过程、评估方法和政策评估中的一些重要问题进行必要说明，对评估工作进行总结，以便提高今后的政策评估水平。
    三、公共政策评估的方法
    公共政策评估方法是指政策评估主体在进行公共政策评估过程中所采用所有方法的总称。评估方法对政策评估具有非常重要的意义，从某种意义上讲，评估的成功往往取决于方法的成功。从目前情况看，评估方法多种多样，有经验型方法，也有演绎推理型方法；有定性分析的方法，也有定量分析的方法；有传统的方法，也有现代的方法。我们主要从从定性和定量两个方面对政策评估方法加以简单介绍。
    （一）定性评估方法
    所谓定性评估方法，是一种非数量化的，非统计化的评估方法。定性评估法有很多，我们主要介绍问卷调查法、焦点访谈法、深度访谈法和参与观察法。
    1．问卷调查法(questionnaire method)
    问卷调查法也称“书面调查法”，或称“填表法”。用书面形式间接搜集研究材料的一种调查手段。通过向调查者发出简明扼要的征询单(表)，请示填写对相关政策的意见来间接获得评估资料的一种方法。问卷一般有三种形式：(1)报刊问卷。在报纸或刊物上公布调查表、号召读者做出书面问答，并指定地址寄回答案；(2)邮寄问卷。把已印好的调查表寄给一定类型的对象，并请他们填写答案后指示寄回调查表；(3)发送问卷，由研究人员把调查表发给集中在一处的一群调查对象，要求他们当场填写后直接收回。这种评估方法的特点是从总体上把握政策的执行情况及其效果，评估的结果更加客观、公正。
    2．焦点访谈法(focused group method)
    这是由著名社会学家墨顿所提出的定性研究方法，又可以称为焦点团体访谈法。它是指选取特定政策相关者针对特定的主题进行非正式、非操作化、互动式的讨论。值得指出的是，这种方法必须审慎考虑团体成员的素养、人数规模（一般为6——8个）、谈话内容和访谈环境等。这种评估办法的特点在于能够深入地了解当事人的看法，避免评估按预设的框架进行。
    3．深度访谈法(in-depth interview method)
    深度访谈法一般指的是由6——10人所组成的团体，针对某项议题，对被调查者进行一种无结构的、直接的、个人的访谈。访谈过程中激发的各种观点，就是评估资料的来源。这种方法不仅把访谈过程视为“交谈事件”，而且更强调访问者与受访者双方，共同进行意义建构的过程。换言之，深度访谈并非访问者去挖掘受访者已经存在于其个人脑海中的想法与情绪，而是通过双方互动过程，共同去经历、选取和感染，重新构建意义和情绪。因此，深度访谈后的政策评估结果，是受访双方经由持续的互动（即深度访谈的历程）所共同创造的。
    4．参与观察法(participant observation method)
    参与观察是一种高效的社会信息收集方法，它要求对一种活动、行为、联系、现象、网络或项目的进程作直接的观察，要求评估者亲自投身现场，实际参与被评估的时间，从情境和当事人的角色，深入观察该事件所蕴涵的整体意义。这种方法通常与直接观察、讨论和非正式访谈相结合使用。与其他方法相比，参与观察有一些显著的优点：第一，一个参与性的观察者可以观察到某个现象或过程的全部。第二，参与性观察有助于揭示行为模式、社会和经济进程，以及那些信息提供者本身也未意识到或不能加以适当描述的环境因素。
    （二）定量评估方法
    定量评估则是运用数据，统计等自然科学的方法和手段来验证评估结果。定量评估法有很多，我们主要介绍前后对比法、成本法和模糊综合评估这三种评估方法。
    1．前后对比评估法
    前后对比法是公共政策评估的基本方法，是评估活动的基本思维框架。它是将公共政策执行前后的有关情况进行对比，从中测度公共政策效果及价值的一种定量分析法。具体可分为以下四种：
    （1）简单“前——后”对比分析
    简单“前——后”对比分析是先确定公共政策对象在接受公共政策作用后可以衡量出的值，再减去作用前衡量出的值。这种方法的有点是简单、方便、明了；缺陷是不够精确，无法将公共政策执行所产生的效果和其他因素如公共政策对象自身因素、外在因素、偶发事件、社会变动等所造成的效果加以明确区分。
    （2）“投射—实施后”对比分析
    “投射—实施后”对比分析是将政策执行前的趋向县投射到政策执行后的某一点上，并将所得到的投影与政策执行后的实际情况进行对比，以确定政策的效果图。如图9-4所示，O1O2是根据政策执行前的各种情况建立起来的趋向线；A1为趋向线外推到政策执行后的某一时点的投影，代表若无该政策会发生的情况；A2为政策执行后的实际情况。这种方式是将A1点与A2点对比，以确定该项公共政策的效果.
    这种方法的优点是结果更加精确；缺点是政策执行前以外环境的数据资料难以收集。
    （3）“有—无”对比分析
    “有—无”政策对比分析的含义是在政策执行前和执行后这两个时间点上，分别就采取某一政策和无政策两种情况进行前后对比，然后再对两次比较结构进行比较，以确定被评估的那项政策的效果。这种方法的优点是能够比较有效的将被评估政策的“纯效果”从政策执行后产生的总效果中分离出来。
    （4）“控制对象—实验对象”对比分析
    “控制对象—实验对象”对比法的含义是社会实验法在政策评估的具体运用。在运用这种评估设计时，评估者将公共政策执行前同一评估对象分为两组，一组为实验组，即对其施加公共政策影响的组；一组为控制组，即不对其施加影响的组。然后比较这两组在公共政策执行后的情况，以确定公共政策的效果。
    2. 成本法
    成本法多用于政策的事前评估,特别是在面对多种政策,选取何种政策方案的时候。成本法包括成本——收益分析和成本—效能分析。
    （1）成本——收益分析(Cost-Benefit-Analysis)
    这种方法是以货币价值为测量标准，根据经济价值来验证项目的进展情况，其目的在于决定某个项目的投资从经济角度讲是否有利可图。用货币数据表示的费用和收益分成输入和输出,比较输入的费用和输出的收益,即项目的效益,效益的高低可作为选择项目的依据。
    成本—收益分析是项目评估中广泛应用的法,这种方法也适合在公共项目上的评估。私人项目或企业评估只对该项目进行财务分析,即只分析项目与本企业有关的货币影响。而政府除了进行财务分析之外,还要考虑各种直接影响和间接的影响(经济分析),经济分析则要评估项目实施与完成的可行性。私人项目的评估通常称为成本和收入,而政府活动,或者从社会角度评估项目时,称为成本和收益(Nicola Acocella)。由于公共项目的影响通常既包括直接影响又包括间接影响,因而对这些影响的具体项目和量化很难确定。直接影响是项目直接引起的产品需求或产品供给发生变化的影响，而间接影响是造成其他被扭曲市场的投入或产出发生变化的影响(如新地铁线工程提高了地铁交通,缓解了地面交通拥挤,减少了公路交通的外部不经济性)。对于有些项目的成本(费用)是用预算即政府拨出的实际经费来确定的。预算的开支主要包括实物费用，如设备、建筑物等，以及管理费用，如工资补助等；有时还包括“机会成本”，即利用某种资源做其他事情的收益。
    成本——收益分析方法适用于公共政策的收益,可以用货币单位来计量,如对政府的公共资本投资项目进行评估,收益和成本差额即为净收益,它反映了公共政策的效率,一般来说,净收益越大越好。其局限性在于适用范有限，以货币为尺度不能对许多政府领域的效益进行适当分析。有些收益扩散得很广泛,其中一部分属于非经济性质。成本———收益分析更适用于那些经济性质的、有形的可以用货币测量的公共政策。
    （2）成本——效能分析(Cost-Effectiveness-Analysis)
    成本——效能分析又称费用——有效性分析，起源于20世纪50年代初美国国防部的工作， 60年代以后被其他政府机构广泛应用。这种方法与成本——收益分析最大的区别是,不确定项目的货币价值,只计算每个项目的有形成本/费用，并于特定的输出水平进行对照测算，如计算人均垃圾清理成本，可假设政府在减少70%的空气污染的情况下，设计和计算不同方案的成本。成本———效能分析技术上不困难，困难之处在于备选方案的确定。它特别适用于解决不能用收入表示目标、而最有效使用资源的问题。这种方法主要应用于收益无法货币化的公共政策分析，由于公共政策作用效果的多样性和复杂性，相对于成本———收益分析方法，成本——效能分析的适用面更广一些，使用难度也更大一些。
    这种分析方法的优点在于易于应用，善于处理集体或准集体物品，适于分析外部性和无形成本。缺点在于不易与社会总体福利问题挂钩。它对成本－效能衡量局限于特定的项目、区域或目标群体，也不能用画衡量社会成员感受的总体满意度以计算净收入收益。
    3. 模糊综合评估
    在政策效果的评估中，经常会由于指标具有很大模糊性、不能精确描述给政策评估带来困难。因此，在评估过程中常常用到模糊综合评估方法。综合评估是对多种因素所影响的对象进行总的评估。若其中所设计到的因素是模糊因素，则这种综合评估被称之为模糊综合评估。模糊综合评估是先对每个因素单独进行评估，然后再按所有因素进行综合评估。大致可以分为5个步骤：
    （1）建立评估因素集。评估因素集是以影响评估对象的各种因素为元素而组成的一个普通集合。这些因素一般都具有不同程度的模糊性，常用小写字母ui(i=1,2,…，m)表示。评估因素集用大写字母U表示，U=(u1，u2，…um)。
    （2）建立权重集。各个评估因素在总的评估过程中的重要性是有差别的。为了反映这种差别，人们常以所赋予权重系数的不同来说明，通常以小写字母ai(i=1,2,…，m)表示。由各对应的权重系数所组成的集合被称为权重集，常用大写字母A表示，A=(a1，a2，…am)。各权重系数ai(i=1,2,…，m)应满足归一化与为非负性条件。
    （3）建立评估集。评估集是评估者对评估对象可能做出的各种总的评估结果所组成的集合，常用大写字母V表示，V=(v1，v2，…vm),其中vi(i=1,2,…，m)代表各种可能的评价结果。
    （4）单因素模糊评估。单独以某一个因素所进行的评估，以确定评估对象对评估集元素的隶属程度。常用R表示单因素评估集，可以看作是评估因素集与评估集之间的一种模糊关系，反映了一个因素对评估对象的影响。
    （5）模糊综合评估。为了综合考虑所有评估因素对评估对象的影响，需要把相应于每个因素的单因素集找到，并由此组成单因素评估矩阵R，它实际上是一个模糊矩阵。此时再考虑到各评估因素的重要性，由此得出B=A*R，按模糊矩阵乘法进行运算。