五、中央银行独立性的模式
由于各国政治制度的不同，文化传统的差异，生产力水平的不同，以及经济运行模式、信用制度发达程度的差异，中央银行与政府之间关系的模式也存在着很大的差异。但是，随着商品经济的国际化，各国间经济制度、管理体制，特别是其中技术成分的相互渗透、相互学习与交流，中央银行与政府的关系也逐步趋同，形成几种模式，并被各国按照自己的需要，以法律的形式确定其基本框架、运作机制。
（一）中央银行隶属于议会
在这种模式中，中央银行专门负责货币政策的决定和运作，直接向国会负责，不接受政府的指示，中央银行总裁由总统或皇室征得国会的同意后任命；中央银行是独立于政府之外的一个机构，中央银行与财政部之间是相互独立，协调配合的关系。
美国联邦储备体系与政府的关系，是这种模式的典型。美国联邦储备体系是独立于政府之外的一个机构，至少从形式上看是这样的。美国总统取得国会参议院同意，任命联邦储备委员会理事以及该委员会的主席或副主席，但由于理事任期与总统任期的不一致，总统无法在其任期内更换绝大多数理事。联邦储备体系独立自主地决定货币政策目标以及政策手段的运用，总统不能干预法律授予联邦储备体系的各项权力，也不能直接向其发布指示，除非国会授权。美国联邦储备体系向国会负责，每年要向国会众议院呈交其业务的详细报告，并印发给议员。只有国会有权改变联邦储备制度的体制和权限，但联邦储备体系对国会也保持了一定程度的独立性。政府各部门每年的经费开支必须向国会申请核批，而按照法律的规定，各联邦储备银行则可以在自己每年的盈利中直接支付或提存一切必需开支的费用。
在中央银行与政府的关系中，与财政部的关系最为引人注目。美国联邦储备体系与财政部形式上完全相互独立，在政策的制定和推行上相互无权干涉。联邦储备体系作为政府的银行，重要职责之一就是代理国库和国债的发行，并有义务支持财政。但财政部在筹款困难的条件下，只能向其短期借款，并且数量受到限制，还要用特别债券作为抵押。不过，在实现国家经济政策目标这一点上，联邦储备体系与财政部是一致的，只是分工不同而已。因此，二者之间相互协调，尽可能取得政策上的一致。
概括地说，美国联邦储备体系不隶属于政府，只对国会负责，对金融政策的制定和推行具有绝对的权力。这就是美国模式的基本内容。这一模式的特点是：中央银行具有高度的独立性，法律赋予其与政府平行的地位，它与政府之间不是领导与被领导、指示与服从的关系，而是相互尊重与合作的关系。
（二）中央银行隶属于财政部
由于各国政治制度不同，国情不一样，中央银行资本所有权不同，因此反映在中央银行与财政部关系上的差别较大。目前有些国家中央银行在行政关系上隶属于财政部，在制定执行货币金融政策上也与财政部有密切的联系，有的国家中央银行完全听命于财政部，独立性很小；有的国家中央银行在行政关系上隶属于财政部，但在制定执行货币金融政策上独立性较大，因而形成了中央银行实际独立性差异较大的两种具体类型。
根据现行的日本银行法，日本银行作为日本政府的一个组成部分，隶属于财政部——大藏省，并接受大藏省的领导和监督，日本银行的独立性较差。日本银行法规定，日本银行专门以完成国家任务为目的而从事经营。日本银行的资本中，政府占55％，有关日本银行的经营目的、名称、总行及分支机构设备、资本金额及资产、高级官员、有关业务及执行、货币发行、财务等的任何变更，都要经大藏大臣批准。日本银行设立政策委员会，它是日本银行的最高权力机构，由7人组成，全体委员经国家参众两院同意后，由政府内阁任命。按惯例，日本银行总裁任委员会主席，但总裁以及副总裁都由日本政府内阁任免。日本银行每年的经费预算、盈利分配要经大藏大臣批准。大藏大臣有权命令日本银行办理必要业务或其他必要事项。为监督日本银行的业务状况，大藏大臣特设监察官，该监察官有权随时检查或命令日本银行报告业务及财务收支状况，并出席日本银行的各种会议，发表意见。日本银行代理国库事务，认购或承销政府公债，政府可以向日本银行借款，不需要担保。由上述日本银行与政府诸方面关系所决定，日本银行金融政策的制定和推行主要受政府经济政策的左右。正像日本银行法中所规定的那样；“日本银行以谋求发挥全国经济力量，适应国家政策的需要，担任调节货币、调整金融及保持并扶植信用制度为目的。”概括日本银行与政府关系的特点就是：中央银行是政府的一个组成部分，隶属于大藏大臣领导，向政府负责，金融政策的制定和推行主要反映政府的意志，独立性很小。
另外，有些国家的中央银行名义上归财政部管辖，但实际上其独立性较强。如英格兰银行就是一家法律上独立性较小，但实际的独立性较强的中央银行。英格兰银行从1694年成立至1946年以前，一直为私人股份制银行，完全独立于政府之外发挥其中央银行的职能作用。1946年通过的关于英格兰国有化的法令，把英格兰银行收归国有，从此，英格兰银行与政府的关系进入了一个新的阶段。根据国有化法令，该行120万英镑的资本全部由政府买下，并接受财政部的领导，使其在形式上成为政府机构的一个组成部分，“财政部为了公共利益，认为必要时，无论何时，在与英格兰银行总裁协商后，就可发出指示。”英格兰银行的最高决策机构是董事会，其16名成员均由政府推荐，国王任命。英格兰银行代理国库，代理外汇平准账户；一般不向财政贷款，但在特殊情况下，可向财政贷款；该行还为政府发行、管理公债券；代表政府参加一切国际金融机构和活动。法律没有明确确定英格兰银行实现特定经济目标的义务，法定的职责只是与监督管理银行机构有关的事项。因此，它的主要实际职责是帮助政府制定和推行货币政策，以实现由政府确定的经济目标。尽管法律规定英格兰银行隶属于财政部，最高决策机构的入选由政府确定，财政部有权对英格兰银行发布指示（事实上财政部从来没有运用过这一权力）。但政府很尊重英格兰银行的意见和它在日常金融业务管理这一专门领域内的特殊地位和作用，英格兰银行也同样尊重政府的法定特权。导致这种结果的一个法定性因素，是英格兰银行在长期从事金融市场活动并与各类金融机构广泛接触中所各积累起来的专门技术和知识，这是任何部门所无法忽视、任何专门技术无法取代的。英格兰银行与政府的关系可概括为：英格兰银行是政府控制下的机构，但在政府的授权下，它的独立性和影响作用比法律所规定的要大得多。这种关系表明了英格兰银行与政府关系的特点。
（三）中央银行隶属于政府
中央银行是政府的银行，因而世界上许多国家的中央银行在组织形式上都隶属于政府，但由于政府对中央银行职能与作用认识水平差异也大，政府金融素质高低不同，在这一模式下，中央银行实际独立性的差异较大。
随着前苏联、东欧国家的经济体制转轨，市场经济体制逐步确立，中央银行独立性逐渐增强。在原计划经济体制下，中央银行独立性十分有限，中央银行完全听命于政府，在货币金融政策的制定执行方面受政府的行政干预很大。在本世纪90年代以来，随着经济转轨步伐的加快，这些转型经济国家逐渐认识到了中央银行的特殊地位与作用，纷纷通过制定或修改中央银行法律，明确、中央银行货币金融政策的目标是稳定货币，减少政府直接任命中央银行理事的数量，中央银行总裁的任命也由政府直接任命改为政府提名，国会任命，限制政府或财政部长在中央银行理事会中的投票与发言决策权力，从而使中央银行的独立性逐渐有所提高。如在亚美尼亚、阿塞拜疆、立陶宛、哈萨克斯坦、爱沙尼亚、格鲁吉亚等前苏联解体后分化出来的转轨国家，纷纷于1995、1996年修改或制定《中央银行法》，逐步提高或增强中央银行的独立性。
（四）中央银行隶属于某一委员会
在瑞典，瑞典银行只接受银行委员会的指示，政府一般都无权干预中央银行决定的事项，中央银行具有较强的独立性。有的国家的中央银行虽然名义上隶属于某一个委员会，有形式上较强的独立性，但实际上仍然完全受国家政府的控制，独立性较小，如比利时国民银行，当政府官员认为比利时国民银行的决定违反国家利益时，可以暂停决定的执行，并向财政部长通报，由财政部长决定中央银行的决议是否执行。
（五）中央银行几种模式评价
把各国中央银行与政府的关系归纳并划分为几种模式，本身就是一件困难的事情。这至少有3个原因：①仅仅由于不同国家的中央银行对应于不同的国家政府这一事实，就导致了中央银行与政府之间关系的千差万别。当我们在做上面的模式划分时，将归于同一模式中的各国的历史、文化传统、价值观念、政治制度、经济水平等因素对中央银行与政府之间关系所带来的影响大部分都忽略了。②中央银行与政府的关系在法律上规定的并不等于实际存在的，因此在模式的划分过程中难免顾此失彼。③各国中央银行与政府的关系不是固定不变的，而是处在经常的调整过程中。
划分模式面对种种困难，现在我们又要比较各种模式的优劣，应当说这是更为困难，几乎无法解决的问题。这不仅是因为前述3方面困难的自然延伸，而且它又向我们提出在比较各种模式时作为前提条件存在的问题：比较指标是什么?评价的标准又是什么?由于各国的政治制度不同，商品经济和信用制度的发达程度的差异，几乎找不到一个统一的评价标准。
六、中国人民银行独立性问题
虽然随着改革开放政策的推行和商品经济的发展，中国人民银行作为中央银行的地位逐步得到了加强和提高，但是，与中国商品经济发展和实际需要对照，中国人民银行作为中央银行的作用还未很好地发挥出来。目前中国人民银行在行使其职能中，还存在以下几个问题。
（一）货币发行不独立
（1）货币的发行权属于国务院，而不属于中国人民银行。一定时期内应向流通中发行多少货币，实际上由国务院决定，中国人民银行负责具体执行，致使货币发行计划与政府一定时期的经济决策高度重合，从而影响了中国人民银行对货币发行的有效控制。
（2）货币发行分散于商业银行，而不是集中于中国人民银行。现行的货币发行制度是谁在中国人民银行一般存款账户上有存款，谁就可能提取现金，谁就掌握了实际的货币发行权。
（3）货币发行受国有商业银行的信贷收支状况所制约。国有商业银行长期以来都处于超贷状况，资金不能自求平衡，相当部门资金都来源于中国人民银行的年度性贷款，并作为长期性资金来源使用，即使是临时贷款，也存在着大量的短贷长用、认账不还钱的状况。由于国有商业银行盲目扩张信贷规模，最后迫使中国人民银行增加贷款，增加货币发行，以弥补信贷差额。
（4）货币发行受财政的制约。这可能表现在三个方面：一是财政向中国人民银行长期借款；二是财政向中国人民银行透支；三是财政通过其他方式间接地挤中国人民银行。诸如以银行贷款发工资、以银行贷款维持亏损企业的生存、企业以贷款上缴财政税利等等，从而致使货币发行成为弥补财政赤字、弥补企业亏损的工具。
（5）货币发行受计委的制约。在中国计划的编制程序上，先是由计委确定经济发展和投资规模的大盘子，然后根据这个大盘子来确定货币发行计划和信贷计划，由于其他计划的弹性较小，而货币发行和信贷两个计划的弹性则较大，因此就出现了两个问题：一是信贷收支成为弥补计划缺口的工具，从而影响了货币发行；二是计划执行过程中，各经济主体又以完成国家计划为由挤银行，最后又迫使中国人民银行增加货币发行。
（二）制定和执行金融政策不独立
（1）货币金融政策的制定权在国务院，而不在中国人民银行，中国人民银行只有货币金融政策的建议权和执行权。一定时期内，国家的货币金融政策的确定，往往掺杂着各个经济部门的意旨，中国人民银行根据对客观经济形势的分析所提出的货币政策措施很难独立地得以体现。
（2）货币政策工具的使用权在国务院，而不在中国人民银行。这就是说，在货币金融政策的推行过程中，中国人民银行采用某些政策手段，都得经国务院批准，或有关部委的同意认可，方可推行，比如利率工具。这样，既延长了货币政策的时滞，也降低了货币政策的效率。
（3）货币政策的制定和执行中，还受到国有商业银行的制约。中国目前的国有商业银行都是大一统的国家银行，都在一定程度上行使着中央银行的职能，垄断着该领域的金融活动。当中国人民银行所推行的有关货币政策与国有商业银行的利益相抵触时，国有商业银行就会以种种理由或措施，抵消货币政策的效果，或向中国人民银行讨价还价，致使中国人民银行难以顺利地推行其货币政策。
（4）在货币金融政策的制定和推行过程中，受各级地方政府的制约。在财政分灶吃饭的体制下，每级政府都有独立的经济利益，加之各地相互攀比速度、领导人任职期内的政绩考核等，因此，都要从自身的经济利益出发，来对付各种来自中央的、带全局性的宏观经济政策措施。只有在中央银行的货币金融政策符合于地方利益时，才能得到地方政府的支持与配合；而当中央银行的货币政策与地方的利益相冲突时，各级政府总是千方百计提出自己的对策和措施，以对付中央银行的货币政策，这一点在紧缩银根时尤为突出。比如，紧缩银根时，地方政府就想方设法压缩中央企业的贷款、增加地方企业的资金投入，或挤占挪用农副产品收购资金，把资金硬缺口留给中央，迫使中央不得不放松银根。近几年银根频繁张缩，就是很好的例子。此外，地方政府还凭借手中的行政权力，干预中国人民银行分支机构的活动，促使中国人民银行分支机构的职能地方化，从而也影响了货币政策的推行和实施。
（三）监督和管理不独立
（1）监督管理权限分散，没有集中到中国人民银行。除中国人民银行在发挥金融监督与管理的职能之外，其他某些机构或部门也有相应的金融监督管理权。如有价证券的发行和交易，有的地方是政府审批，有的是主管部门审批。如对租赁公司的管理，外资或合资租赁公司归外经部管理，而中资公司归中国人民银行统一管理。这样，客观上形成了多头管理的局面，从而大大地削弱了中国人民银行统一管理和监督金融机构和金融市场的权力，造成一些管理上的混乱。
（2）中国人民银行在行使金融监督管理权时，经常受到来自各方面的干扰。一是来自国有商业银行系统内的干扰；二是各级政府的行政干预；三是个别个人的干扰。这样，中国人民银行就难以对整个金融体系和金融市场进行有效的控制与监督，对金融活动中所出现的各种违法行为，难以独立地给予经济的或行政的制裁，从而造成社会的金融活动及金融市场的混乱，影响到经济的稳定、有序发展。
七、增强中国人民银行的独立性
（一）必须独立于地方政府
中国人民银行的分支机构作为总行的派出机构，必须坚决地贯彻执行来自总行的各种政策、指令，而不能为了地方的利益损害全局的利益。当总行的政策、指令与地方利益冲突时，应由地方政府与中央政府及总行协商解决，中国人民银行的分支机构可以及时向总行反映地方的实际情况，但在行动上必须坚决贯彻总行的指令。
（二）必须独立于国有商业银行
（1）要理顺中国人民银行与国有商业银行的关系，明确中国人民银行是中央银行，是宏观调控的主体，而国有商业银行的是经营货币商品的特殊企业，是中国人民银行宏观调控的对象之一。尽管在目前条件下，国有商业银行拥有部分宏观调控的功能，但它本质上是一个企业，随着金融改革的深入，其宏观调控的功能应逐步地集中于中国人民银行。
（2）中国人民银行对国有商业银行的贷款，应坚持以短期为主，以中国人民银行系统掌握为主的原则，应尽快克服长期性贷款比重过大、由国有商业银行系统内分配的再贷款指标比例过大的状况，以增强中国人民银行资金的流动性，增强中国人民银行系统的宏观调控能力。
（3）中国人民银行应加强对国有商业银行实行资产负债比例管理，以克服目前国有化银行争相贷款、盲目竞争及破坏性竞争的状况。强化国有商业银行的自我约束机制，促使国有商业银行资金自求平衡。
（三）增强中国人民银行独立性应注意的问题
（1）在理顺人民银行与政府关系，提高人民银行独立性的研究过程中，长期以来存在着两种看法与观点，一种是学习美国模式，另一种是学习德国模式。这两种模式的核心是中央银行系独立于政府之外的机构，总统不能干预法律授予中央银行的各项权力，不能直接向其发布任何行政指令，中央银行与政府之间不是领导与被领导，指示与服从的关系，而是相互尊重与合作的关系。一个国家中央银行与政府之间的关系采取何种模式，往往是由一个国家金融体系结构特点和该国经济、政治和文化背景等多种因素决定的。每个国家中央银行的独立性都是在本国中央银行成立以后在本国经济金融的漫长历史中逐步增强的，而不是根据某一个既定的模式在短期内建立起来的。因此，评价一个国家中央银行独立性的强弱及其优劣不在于它们采用的外在模式，关键要看它能否与政府之间达成协调配合，能否有效地维护货币稳定，能否有效地维护金融法律和金融秩序。理顺人民银行与政府的关系，提高人民银行的独立性，并非一定要实行人民银行与政府完全独立的模式（即美国或德国模式），关键在两方面：一方面是改革人民银行的体制及机构，提高人民银行干部队伍素质，充分发挥人民银行作为中央银行的各项职能与作用；另一方要提高政府素质，转变政府职能，增强对中央银行性质、任务特殊性及其重要性的认识，从而真正实现中央银行与政府之间的相互尊重，密切配合，真正发挥中央银行的作用。
（2）中央银行要独立，但不要孤立。人民银行作为国家的中央银行，其职能的发挥、任务的完成，必然涉及到国家经济金融工作的各个方面，特别是在制定执行货币政策，加强金融监管、防范和化解金融风险过程中，更需要各个方面的理解、支持与配合。中国人民银行要增强其独立性，提高其地位，但绝不能孤立无援。结合目前金融工作实际，具体应从以下两方面入手。
第一，中国人民银行要处理好与监管对象即各金融机构之间的关系。一方要敢于监管，维护金融方针、货币政策和法规的严肃性，维护金融秩序的稳定。中国人民银行与各金融机构在业务上是领导与被领导、管理与被管理的关系。中国人民银行要根据货币政策、存款准备政策、利率政策、信贷政策以及其他各项金融监管的法规条例，对金融机构从设立到经营的每个重要环节进行严格的监管，维护本辖区金融秩序的稳定。另一方面要善于监管，在服务中加强管理，树立主动服务的观念和意识，做好对各金融机构的指导、协调与服务工作。主要体现在对金融机构的信贷投向、投量、结构提出指导性意见，积极为金融机构办理横向资金调剂和再贴现业务；提高现金调拨供应与资金清算的速度和效率；协调金融机构在设立分支机构，业务竞争中的关系；向金融机构提供各种政策和信息服务等。寓管理于服务之中，在服务中加强和改善金融监管。
第二，要处理好与地方党政之间的关系。金融监管工作牵涉面广、政策性强，需要地方党政的支持。要处理好与地方党政之间的关系应做到：一是要向地方党委、政府多请示汇报，宣传国家的金融方针和货币政策，宣传金融监管的重要性。二应维护金融秩序稳定，为地方经济发展创造良好的金融环境。三是积极开展调查研究，及时反映本辖区金融运行情况，以及新的金融政策措施出台后对辖区经济和社会发展带来的影响和变化，按照国家的金融方针和货币政策，结合当地实际，提出具体的对策和措施，为发展地方经济出谋划策，当好地方党政领导的参谋和助手。四要积极开展短期资金融通和再贴现业务。在政策许可的范围内，通过各种渠道，运用各种调节手段，调整资金的区域分布结构，增加资金运筹总量。五应贯彻国家产业政策，进一步优化信贷结构，把优先支持农业发展放在信贷工作的首位。同时，还要积极支持有效益、有市场、不挪用、守信用、能够按期归还贷款本息的企业合理资金需要；对关系国计民生、实力较强、效益好的利税大户企业要给予重点支持，加大对国有大中型企业信贷资金投入的力度；支持国家重点建设项目，支持科技产业和企业技术改造与技术进步；贯彻国家环保政策，正确处理支持经济发展与保护环境的关系。六是协助政府和企业挖掘资金潜力，盘活资金存量，提高资金使用效益，缓解资金供求矛盾。中国人民银行分支行既要坚决维护货币政策和金融宏观调控的统一性、严肃性，理直气壮行使金融监管职能，又要从地方经济发展的实际出发，千方百计为地方经济发展提供金融支持和金融服务，当好地方党政领导的参谋和助手，将管理与服务有机统一起来。
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