（一）金融监管的含义

金融监管是金融监督与金融管理的复和称谓。从词义上讲，金融监督是指金融主管当局对金融机构实施全面的、经常性的检查和督促，并以此促使金融机构依法稳健地经营，安全可靠和健康地发展。金融管理是指金融主管当局依法对金融机构及其经营活动实行的领导、组织、协调和控制等一系列的活动。但在实际中，这两个词单独使用时，一般都分别包括了两个词的复合内容。

金融监管有狭义和广义之分。狭义的金融监管是指中央银行或其他金融监管当局依据国家法律法规的授权对整个金融业（包括金融机构以及金融机构在金融市场上所有的业务活动）实施的监督管理。广义的金融监管是在上述监管之外，还包括了金融机构的内部控制与稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等。

（二）金融监管的必要性

金融监管的必要性主要体现在以下三个方面：

1.金融是现代经济的核心，金融体系是全社会货币的供给者和货币运行及信用活动的中心，金融的状况对社会经济的运行和发展起着至关重要的作用，具有特殊的公共性和全局性。由于金融业在国民经济中处于特殊的重要地位，决定了对金融业的监管是一个国家社会经济稳定发展的必然要求。

2.金融业是一个存在诸多风险的特殊行业，又关系千家万户和国民经济的方方面面，一旦金融机构出现问题，将对整个经济与社会产生很大的影响。金融机构在经营中面临的风险，主要有信用风险，即到期的贷款可能收不回来；流动性风险，到期不能偿还负债；收益风险，负债成本可能超过资产收入；市场风险，资产现值可能低于购买时的价值；管理风险，管理者不称职带来的风险；还有汇率风险、利率风险和许多其他风险等。一旦金融机构发生危机或破产倒闭，将直接损害众多债券人的利益，后果是十分严重的。金融监管可以帮助管理者将风险控制在一定范围之内，保证金融体系的安全。只有金融体系安全运行，才能保持公众对金融体系的信心，从而保证国民经济的健康发展。

3.维护金融秩序，保护公平竞争，提高金融效率。良好的金融秩序是保证金融安全的重要前提，公平竞争是保持金融秩序和金融效率的重要条件。为了金融业健康发展，金融机构都应该按照有关法律的规定规范地经营，不能搞无序竞争和不公平竞争。这就需要金融主管当局通过金融监管实现这一目的，以保证金融运行有序、竞争公平且有效率。

二、金融监管的目标和原则

（一）金融监管的目标

金融监管目标是实现金融有效监管的前提和监管当局采取监管行动的依据。金融监管的目标可分为一般目标和具体目标。世界各国都认为，一般目标应该是促成建立和维护一个稳定、健全和高效的金融体系，保证金融机构和金融市场健康地发展，从而保护金融活动各方特别是存款人的利益，推动经济和金融发展。但由于各国历史、经济、文化背景和发展的情况不同，也就使具体监管目标有所差异。世界大多数国家的具体监管目标体现在中央银行法或银行法上，其中也有一些国家的法规把中央银行的政策目标和其监管目标放在一起作为一个整体目标。从这些法规中可以看出其监管目标的侧重点。

《美国联邦储备法》规定，该法的目的之一是“建立美国境内更有效的银行监管制度”。具体有四个目标：维持公众对一个安全、完善和稳定的银行系统的信心；为建立一个有效的和有竞争力的银行系统服务；保护消费者；允许银行体系适应经济的变化而变化。

中国现阶段的金融监管目标可概括为：

1.一般目标：防范和化解金融风险，维护金融体系的稳定与安全，保护公平竞争和金融效率的提高，保证中国金融业的稳健运行和货币政策的有效实施。

2.具体目标：经营的安全性、竞争的公平性和政策的一致性。经营的安全性包括两个方面：一是保护存款人和其他债权人的合法权益；二是规范金融机构的行为，提高信贷资产质量。竞争的公平性是指通过中央银行的监管，创造一个平等合作、有序竞争的金融环境，鼓励金融机构在公平竞争的基础上，增强经营活力，提高经营效率和生存发展能力。政策的一致性，即通过监管，使金融机构的经营行为与中央银行的货币政策目标保持一致。通过金融监管，促进和保证整个金融业和社会主义市场经济的健康发展。

（二）金融监管的原则

1.依法管理原则。各国金融管理体制各有不同，但在依法管理这点上是共同的。这有两重含义：一方面金融机构必须接受国家金融管理当局的监督管理，要有法来保证，不能有例外；另一方面管理当局实施监管必须依法而行。非如此则难以保持管理的权威性、严肃性、强制性和一贯性，也就不能保证监管的有效性。

2.合理、适度竞争原则。竞争是市场经济条件下的一条基本规律，是优胜劣汰的一种有效机制。金融管理当局的管理重心应放在创造适度竞争环境上，既要避免造成金融高度垄断，排斥竞争从而丧失效率与活力，又要防止出现过度竞争、破坏性竞争从而波及金融业的安全和稳定，甚至引起经常性的银行业破产倒闭及社会经济生活的剧烈动荡。为此，金融管理的目标应是创造一个公平、高效、适度、有序的竞争环境。

3.自我约束与外部强制相结合原则。外部强制管理再缜密严格也是相对有限的，如果管理对象不配合、不愿自我约束而是干方百计设法逃避、应付、对抗，那么外部强制监管也难以收到预期效果；相反，如果将希望全部放在金融机构本身自觉自愿的自我约束上，则实难有效避免种种不负责任的冒险经营行为与道德风险的发生。因此，时时要把创造自我约束环境和加强外部强制管理结合起来。

4.安全稳健与经济效益相结合原则。要求金融机构安全稳健地经营业务历来都是金融监管的中心目的，为此所设的金融法规和一系列指标体系都是着眼于金融业的安全稳健及风险防范。但金融业的发展毕竟在于满足社会经济发展的需要，追求发展就必须讲求效益。因此，金融监管必须切实把防范风险同促进金融机构效益协调起来。

此外，金融监管还应注意如何顺应变化了的市场环境，对过时的监管内容、方式、手段等及时进行调整。进入90年代以来，金融自由化浪潮一浪高过一浪，金融衍生工具风险、金融业间的收购兼并风潮、风险的国际扩散等等，已成为金融管理当局高度关注的问题，监管力度的松紧搭配和管理的更加审慎已逐渐上升为基本原则的一个重要延伸部分。

三、金融监管系统

（一）金融监管组织系统

1.中国人民银行。《中华人民共和国人民银行法》规定，中国人民银行的监管职能有：按照规定审批、监督管理金融机构；按照规定监督管理金融市场；发布有关金融监督管理和业务的命令和规章。

2.中国银行监督管理委员会。它依照法律、法规的规定对银行系统进行监督管理。

3.中国证券监督管理委员会。这是证券市场的监管组织。中国证券监督管理委员会是国务院直属事业单位，它依照法律、法规的规定对证券、期货市场进行监督管理。

4.中国保险监督管理委员会。它依照法律、法规的规定对保险市场进行监督管理。

（二）金融机构自律监管系统

在完善的金融监管中，各金融机构既是被监管的对象，也是基础性监管的自律主体。在各金融机构内部设立稽核、审计和监察机构，加强内部控制并建立相应的规章制度，按照中央银行的金融政策，以国家的经济、金融法规为基础，发挥其自我约束、自我监察、防微杜渐的基础性监管作用，增强其自律能力。

（三）行业自律监管系统

为避免金融机构之间的不正当竞争，规范和矫正金融行为，以促进其协作运行和共同繁荣，金融行业内自律监管不可或缺。金融业自律监管主体主要是金融业公会或协会，以及金融某系统的同业组织，如证券业协会等。同业公会或行业协会作为一种民间金融监管组织，可以制定同业公约，加强行业管理，协调各方面关系，从而有效地沟通金融监管机构与金融机构之间的信息，有利于监管当局实施宏观金融管理。

（四）社会舆论监督系统

这个系统可以动员全社会成员都来关心和协助监管机构监管金融业。通过建立社会举报制度和查处程序形成强大的社会监督威慑力，督促各金融机构依法经营和规范行事。另一方面还应利用社会监督机构协助进行监督管理，如会计师事务所、审计师事务所、律师事务所等。

（五）行政法制监督系统

这包括工商行政管理、财政税务审计等政府部门的各种专项审计和专项检查，以及政府对特种金融工具如债券、股票等的直接或间接监管。此外，法制建设是保障金融监管工作的基础，它可以解决金融监管中经济手段、行政手段所无法解决的难题，并发挥着引导和促进的作用。

四、金融监管的内容和方法

（一）金融监管的内容

中央银行或货币管理当局对金融业的监管包括对商业银行及非银行金融机构和金融市场的监管。具体监管内容主要有三个方面，即市场准入的监管、市场运作过程的监管、市场退出的监管。

1、市场准入监管

所有国家对银行等金融机构的监管都是从市场准入开始，各个国家的金融监管当局一般都参与金融机构的审批过程。银行申请设立必须符合法律规定，主要包括两个方面：①具有素质较高的管理人员；②具有最低限度的认缴资本额。管理人员的条件和资本额的标准各国都有具体规定。我国金融机构的设立申请，一般也是主要审查这两个方面。

金融机构设立的最后批准的权限在中国人民银行总行。按照有关法律规定，我国商业银行应采取有限责任公司或股份有限公司的形式设立，城市和农村信用社及其联社均采取合作制。设立各类金融机构，都必须符合规定的最低资本金要求。我国金融机构的设立采取特许证制度。

2、市场运作监管

金融机构经批准开业后，中央银行还要对金融机构的运作过程进行有效监管，以便更好地实现监控目标的要求。

（1）资本充足性监管。对于商业银行的资本金，除注册时要求的最低标准外，一般还要求银行自有资本与资产总额、存款总额、负债总额以及风险投资之间保持适当的比例。银行在开展业务时要受自有资本的制约，不能脱离自有资本而任意扩大业务。在这方面，1988年“巴塞尔协议”关于核心资本和附属资本与风险资产的4％和8％的比率规定，已经被世界各国普遍接受，作为对银行监管中资本充足率的最重要最基本的标准。

（2）流动性监管。各国金融监管当局对银行的流动性同资本充足性一样重视，只是监管流动性的方法有所不同。有的国家不正式规定流动性的具体界限，但经常予以检查监督，有的国家对银行资产负债分别设计比例，来监视银行的清偿能力；有的国家对吸收短期存款而进行长期投资的银行单独进行管理，对其长期性投资加以特殊限制。流动性监管既包括本币流动性，也包括外币流动性。有的国家对这两个指标分开管理，有的国家合在一起管理，统一规定一个标准。在实践中要恰当地评价、准确地测量银行的流动性是很复杂的，也很困难。趋势是以考核银行资产负债期限和利率结构搭配是否合理为基础对流动性进行系统的评价。

（3）业务范围监管。金融机构可经营哪些业务，不可以经营哪些业务一般是有限制的。一些国家把商业银行业务与投资银行业务分开，并禁止商业银行认购股票；一些国家则限制银行对工商企业的直接投资。有的国家禁止在银行内把银行业务与非银行业务混在一起，但允许通过银行控股公司、附属机构等参与某些风险较大的非银行活动；有的国家允许银行经营非银行业务，但限制投资规模；有的国家允许受特殊管理的银行进行大范围的经营活动；有的国家对银行经营的业务种类很少施加限制。

（4）贷款风险的控制。追求最大限度的利润是商业银行经营的直接目的，商业银行把吸收的资金尽可能地用于贷款和投资，尽可能地集中投向盈利高的方面。由于获利越多的资产，风险相对就越大，因而，大多数国家的中央银行都尽可能限制贷款投向的过度集中，通常限制一家银行对单个借款者提供过多的贷款，以分散风险。分散风险既是银行的经营战略，也是金融监管的重要内容。经验表明，在经济、金融环境不断变化的情况下，任何形式的风险集中都有可能使一个营运正常的银行步入险境。因此，如何对风险集中进行准确的估价和有效的控制，成为近年来倍受关注的一个问题。如意大利规定对单个客户的贷款不得超过银行自有资本；美国规定不得超过自有资本的10％；日本规定不得超过自有资本的20%。从风险管理和风险监管的角度上讲，仅对各种风险进行逐项控制是远远不够的，更重要的是应当将注意力放到各类风险之间的相互联系和相互影响上。既要考虑表内业务风险，也要考虑表外业务风险，既要注意资产风险，也要注意负债风险。在金融创新日新月异的情况下，要对银行的风险集中程度作出客观准确的评价，不仅要对银行的整体业务状况进行深入的了解，而且还必须有一套科学的考核参数和分析方法。

（5）外汇风险管理。在外汇风险领域里，大多数国家对银行的国际收支的趋向很重视，并制定适当的国内管理制度，但各自的管理制度有着显著的差别。美国、法国、加拿大等国对外汇的管制较松；而英国、日本、荷兰、瑞士等国对外汇的管制较严，如英格兰银行对所有在英国营业的银行的外汇头寸进行监控，要求任何币种的交易头寸净缺口数均不得超过资本基础的10%，各币种的净空头数之和不得超过资本基础的15％。对于外国银行分支机构，英格兰银行要求其总部及母国监管当局要对其外汇交易活动进行有效的控制；日本要求外币银行在每个营业日结束时，其外汇净头寸（包括即期和远期外汇）不得突破核准的限额；荷兰、瑞士对银行持有未保险的外币款项，要求增加相应的资本金，等等。

（6）准备金管理。银行的资本充足性与其准备金政策之间有着内在的联系，因此，对资本充足性的监管必须考虑准备金因素。监管当局的主要任务是确保银行的准备金是在充分考虑谨慎经营和真实评价业务质量的基础上提取的。各国金融监管当局已经普遍认识到准备金政策和方法的统一是增强国际金融体系稳健性的一个重要因素，也有助于银行业在国际范围内的公平竞争。因此，监管当局之间的协商与合作将会推动在准备金问题上达成共识。

（7）存款保险管理。为了维护存款者利益和金融业的稳健经营与安全，有些国家建立了存款保险制度。在金融体制中设立负责存款保险的机构，规定本国金融机构按吸收存款的一定比率向专门保险机构交纳保险金，当金融机构出现信用危机时，由存款保险机构向金融机构提供财务支援，或由存款保险机构直接向存款者支付部分或全部存款，以维护正常的金融秩序。对于存款保险制度，多数学者持赞同态度。也有人认为，存款保险制度的存在使存款者和金融机构本身会受到直接的保护，有可能促使银行无所顾忌地从事过度的冒险活动。从国际金融业的实践来看，存款保险制度对促进金融业稳定发展的作用是明显的。

3、市场退出监管

金融机构市场退出的原因和方式可以分为两类：主动退出与被动退出。主动退出是指金融机构因分立、合并或者出现公司章程规定的事由需要解散，因此而退出市场的。其主要特点是“主动地自行要求解散”。被动退出则是指由于法定的理由，如由法院宣布破产或因严重违规、资不抵债等原因而遭关闭；中央银行将金融机构依法关闭，取消其经营金融业务的资格，金融机构因此而退出市场。

我国对金融机构市场退出的监管也是由法律予以规定，一般有以下几种形式：①接管；②解散；③撤销；④破产。

（二）金融监管的方法

中央银行的金融监管主要依据法律、法规来进行。在具体监管过程中，主要运用金融稽核手段。

1、依法实施金融监管

中央银行实施金融监管的依据是国家法律和法规，中央银行依法对金融机构及其经营活动实行外部监督、稽核、检查和对违法者进行处罚。各国金融监管体制和风格虽各有不同，但在依法管理这一点上是共同的，这是由金融业的特殊地位和对经济的重大影响所决定的。金融机构必须接受国家金融管理当局的监管，金融监管必须依法进行，这是金融监管的基本点。要保证监管的权威性、严肃性、强制性和一贯性，才能保证它的有效性。而要做到这一点，金融法规的完善和依法监管是绝对不可少的。市场经济就是要充分发挥各个生产要素和环节的主动性和积极性，鼓励和支持竞争，而竞争要做到规范有序，必须而且只能由法律作保障。

2、运用稽核手段实施金融监管

“稽”，就是审查；“核”，就是认真地对照、考查、核算、核实。金融稽核，是中央银行或监管当局根据国家规定的稽核职责，对金融业务活动进行的监督和检查。它是由管辖行的稽核机构派出人员以超脱的、公正的客观地位，对辖属行、处、所，或业务领导范围内的专业行处，运用专门的方法，就其真实、合法、正确、完整性，作出评价或建议，向派出机构及有关单位提出报告。因此，金融稽核，是做好金融宏观控制的一项重要手段，是经济监督体系中的一个重要组成部门，与纪检、监察、审计工作有着紧密的联系。

中国人民银行稽核、检查监督的主要内容包括：

（1）业务经营的合法性。即金融机构对国家和中央各项方针、政策、法律、制度遵守的情况，其中包括：货币政策和利率政策的执行，存款准备金的缴存，代理财政性存款的划交，联行资金的清算，业务经营范围的划分，存、贷款及办理结汇的情况，贷款期限的管理，拆入、拆出资金的管理，债券发行，新增机构的报批等。

（2）资本金的充足性。即金融机构实收资本的构成及来源是否适当，以及资本金与资产总额、存款总额、负债总额的比例等。

（3）资产质量。从稽核金融机构资产的流动性、安全性和效益性的角度，来评价其资产质量，主要检查：贷款投向是否正确，贷款结构是否合理，贷款风险程度，贷款担保状况，信贷的集中程度等。

（4）负债的清偿能力。检查金融机构可变现资产的数量、质量，以保证存款的支付，主要稽核存入中国人民银行的备付金数量及占存款总额的比例，联行和同业往来可调用的资金数量，近期内难以收回的贷款数量，可以取得中国人民银行借款和再贴现的数量，可以拆入资金的数量等。

（5）盈利情况。主要稽核金融机构的收益率，以及利润来源和结构是否合理、适当。

（6）经营管理状况。主要稽核金融机构的内部控制制度以及基本制度的执行情况，包括：主要负责人的决策和组织领导能力；高中级管理人员的工作胜任情况、内部控制构成因素的状况，诸如组织结构、岗位责任、业务程序、处理手续、检查标准、人员素质、内部稽核等。

中国人民银行的稽核分两类，即全面稽核与专项稽核。

第一，全面稽核。指中国人民银行对金融机构的全面业务、经营管理和财务状况按照稽核程序进行检查。检查以业务经营合法性、资本金的充足性、信贷计划的适度性、资产的风险性、负债清偿的保证性、经营的效益性、管理的科学性为主要内容。

第二，专项稽核。指中国人民银行对金融机构的业务经营活动、财务活动或经营管理的某一方面、某一层次、某一项目、某一问题的真实性或合规性进行专项的检查监督。

中国人民银行在进行具体稽核时，又有以下几种方式：①现场稽核方式；②报表稽核方式；③委托稽核方式；④联合稽核方式。