观点一：通过利率和汇率调整较强央行独立性

 

利率、汇率与央行独立性

http://media.163.com　2004-11-04 15:09:20　来源: 中国科技财富

 

利率、汇率这两大货币工具被谨慎地搁置不用，使央行的操控空间大大受限，而这又与央行缺乏独立性紧密相关。

 

2003年9月末，中国财长与央行行长破天荒获邀参加七国（G7）财经首长会议。人民币汇率自然是焦点问题之一。与此同时，近期有关加息的传闻又多次被央行否认。在利率、汇率这两大货币调控手段被谨慎地搁置不用之际，人们不禁要问，央行手中的货币操控空间到底还有几何？

 

利率调整:为何迟迟不动手？

 

2004年4-5月间，以固定资产投资大幅攀升为特点的新一轮经济过热迹象愈演愈烈，形势急迫，似乎只有中央政府下“猛药”、“重药”,直接实施行政干预方可收场，而调整利率则因为见效慢等因素被搁置。此后，中央政府集中实施行政干预和对地方官员的直接管理，才将地方政府投资增长降下来。而6月份，物价上涨的预期变成现实，CPI已经达到5％，7、8月份达到5．3％。央行官员在面对媒体有关加息的提问时，总是同以往的CPI联系起来。9月上旬，周小川行长在上海面对记者关于何时升息的提问时说：“等8月份数据出来再说。”把升利息建立在以往物价是否持续走高的基础上，一直为央行官员奉如圭臬。

 

维护币值稳定是中央银行最主要的职能，而为了防止经济过热和通货膨胀，中央银行或者货币当局往往根据通货膨胀的预期来提高利率。这是标准的宏观经济学教科书所教导的常识。然而，就在这样常识性的问题上，我们并没有取得共识。

 

经济学常识告诉我们，升息影响的是未来的事情，ＣＰＩ在很大程度上反映的是过去需求因素。影响未来的政策必须建立在对未来的预期基础上，而不是建立在过去的数据的基础上。货币当局对升息与否的决定在很大程度上应该取决于我们对未来通货膨胀（即ＣＰＩ变动）的预期而不是过去的数据。

 

实际上，2003年初，当局部投资出现增速异常时，通货膨胀的预期就开始形成了，钢材、水泥等大量涨价，势头很猛，预示着市场对价格上扬的基本看法。市场上对于未来价格水平上涨的预期就从这个地方逐步形成了。而这正是调整利率的好时候，因为升息的目的是为了防止未来通货膨胀预期的加速形成和实际的发生。但是，货币当局没有从这个思路出发去认识问题，更没有相应的加息考虑。到今年初以来，投资过热愈演愈烈，政府对投资的过热集中不得不实施了政府直接干预，强制投资减速和“叫停”投资活动，打乱了市场上对通货膨胀的预期，使得人们今天反而不知道未来数月的宏观形势会是怎么样的，因为政府的调控还要持续多久，会有多大程度的松动等问题变成了未知数。这样一来，本来是根据对未来的预期来做出判断和制定货币政策，变成了现在要等着过去的数据出台来决定方向。这显然不是宏观管理的正常方式。

 

中央银行往往通过对以往经济数据的解读，来形成对未来经济走向的预期，并运用包括利率、货币投放等的政策工具,来引导公众预期，进而对投资、消费进行间接调控。由此，对于一轮经济扩张期的到来，中央银行有责任在其到来之前，就动用货币政策，以缓冲经济高涨的冲击，从而达到熨平经济波动的目的。而如果央行没有提前动作,待到经济高涨果然如期而至，再下狠手，收缩银根提高利率，其效果必将使经济遭受“硬着陆”的风险，导致银行坏账大幅增加，为银行普遍出现的“惜贷”和过度谨慎的信贷行为提供了理由。其结果，紧缩政策之后可能就无法很快、很好地启动经济的投资需求，因为银行系统要花很长的时间来消化不良信贷，导致长时间的宏观“紧缩”。

 

由此，对已经发生的经济过热进行治理，短期内实施严厉的行政干预手段也实难避免。同时，通过银监会，而不是央行，对新增商业贷款实行“窗口指导”，加强贷款风险监管，将发挥重要作用。

 

宏观治理总会慢慢过去，预防经济出现大起大落，这是央行或货币当局的神圣职责。现在应该到了我们需要对如何形成预防经济过热的货币政策和机制给予全面反思的时候了。中央银行应当切实认识到货币政策在预防经济大的波动方面发挥关键作用。没有这一方面的充分的认识，下一次再遇到经济过热的情形，央行将再次措手不及。

 

固定汇率导致货币自主权丧失

 

与调整利率相比，中国汇率政策的调整因掺杂过多因素的纠葛，而显得过于审慎和沉闷。把一个经济问题上升到政治话题只能使问题本身复杂化。在中国不断面临西方世界压力的情况下，汇率问题已经不是中央银行可以单独做出决定的问题。

 

无论从经济学理论、国际经验还是中国的国情来考虑，人民币与美元挂钩的固定汇率都不合时宜，也难以维系。它给中国货币当局带来的麻烦，就是作茧自缚，丧失货币政策的制定权。

 

我国的货币政策在很大程度上必须致力于维持固定汇率。国际收支的失衡会促使货币供给发生变化，货币供给受到维护固定汇率的官方干预的影响，因此，目前的汇率制度极大地限制了我国实行货币政策的能力，并加剧了宏观经济的波动。在我国，汇率市场失衡是必然的和经常的，央行必须被动参与买卖，这个过程实际上也就是基础货币投放与回收的过程。由于国际收支和外汇储备的逐年波动，使我国由结售汇制度导致的基础货币的投放也呈现逐年波动的迹象。

 

虽然中央银行在运用货币政策维护固定汇率的同时，能够同时执行冲销性的货币政策，但由于冲销干预的效果与公开市场业务规模、财政赤字承受能力、资本管制程度、微观经济主体的资产调整有很大的相关性，并且，从我国来看，外汇市场上失衡的经常性和方向的不确定性使央行冲销干预十分困难，另外，我国国债市场规模不大，大规模的冲销干预也不能完成。

 

近两年，外汇占款已成为中央银行基础货币投放的主要渠道。目前我国决定M2的因素主要有三项：一是贷款，占70％左右；二是外汇占款，占11％左右；三是债券投资，占14％左右。外汇占款虽然只有11％,但由于2002年外汇猛增，人民银行购买外汇742亿美元，投放基础货币6142亿元，占当年基础货币增加额的129％。今年以来这种状况依然严重，尽管央行不断通过公开市场业务进行对冲操作，但外汇占款仍是基础货币投放的重要因素。

 

现行汇率制度对中国造成的困扰，在此轮宏观经济过热中暴露无遗。在固定汇率下，国际收支持续盈余与资本流入，不可避免地导致国内货币与信贷的过度扩张，从而引起经济过热与通货膨胀。事实表明，央行的对冲操作难以消除外汇储备资产迅猛增长而产生的货币供给。国内银行体系越不健全，风险管理与信贷配置能力越弱，国际收支盈余诱发过热与泡沫的风险就越大。政府宏观调控手段主要针对所谓的过热行业，但整体经济的流动性过多才是真正症结所在。

 

遗憾的是，在名义汇率稳定与国内物价稳定之间，中国选择了前者而牺牲了后者。而通货膨胀压力的不断上升，导致了人民币真实汇率的升值，事实上已损害了中国的出口竞争力，使得维持固定汇率的唯一理由也丧失殆尽。而与此同时，还授人以柄，让美国等国家平白无故地指责中国维持“人为低估”的固定汇率以获得不公平的竞争优势。

 

在过去两年，国内关于人民币汇率的辩论中，认为浮动汇率必将导致人民币大幅升值，从而必将降低出口竞争力的意见广为流行。正是这种对人民币必然大幅升值的不合理预期与对人民币升值非理性恐惧，妨碍了中国及时果断地改革汇率制度。

 

主动放弃固定汇率，采用有管理的浮动汇率可使中国重新得到对货币供应的自主控制权，将大大提高包括利率工具在内的货币政策的有效性，从而减少政府实行宏观调控是对传统行政手段的依赖，有利于中国宏观经济与金融稳定。灵活的汇率制度也可以帮助中国有效应对包括世界原油价格波动在内的各种负面冲击，改善贸易环境。

 

央行独立性

 

在利率、汇率政策被搁置的情况下，央行的货币操控空间大打折扣。与之相关的问题是央行的独立性到底有多大。

 

虽然成立银监会，把银行监管从中央银行分离开，可以使中央银行更关注于货币政策，但这并不能使央行的独立性必然得到加强。央行近来新设了金融市场司、金融稳定局和征信管理局，原来的保卫局改为反洗钱局，只是加强了金融监管的职能。至于人民银行独立制定和执行货币政策的基本职能并没有得到根本保证。

 

法律上，《中国人民银行法》第5条规定，“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项做出的决定，报国务院批准后执行。”同时，央行法虽然按法律规定设立了货币政策委员会，但根据《货币政策委员会条例》，该委员会仅是一个决策咨询议事机构，而不享有实际决策权。这表明，货币政策的制定权仍然在国务院，而非央行。

 

利率、汇率、货币供应量，这些现代货币政策的核心变量，对于一国经济的重要性不言而喻。国务院直接对这些变量进行决策，充分显示了国家对货币政策的高度重视。但值得注意的是，国务院直接对货币变量进行调控，至少在两方面应该值得注意：首先，现代国家的经济目标通常包括经济增长、充分就业、物价稳定和国际收支平衡四个方面。虽然从长期来看，这四大目标是一致的，但就短期而言，却有可能会产生矛盾。比如高的经济增长率并不必然意味着低通货膨胀，经济增长与物价稳定在短期内有可能并不一致，这种情况在历史上并不少见。而这也正是现代国家主张货币政策独立性的基本理由。只有一个独立的货币政策机构，才能够保证物价的稳定。诺贝尔经济学奖得主卢卡斯的观点最为直接：控制通货膨胀是央行的唯一职责。

 

西方发达国家大多强调由独立于政府之外的货币当局来制定和执行货币政策。从直观上看，这些国家中央银行的独立性越大，政府授权极其厌恶通货膨胀的人制定政策的授权程度也越高。从经验上讲，中央银行的独立性一般有以下定性标志衡量：中央银行的总裁和委员会成员是如何被任命和解职的，货币委员会是否有政府的代表，以及政府否决或直接控制中央银行决策的能力有多大等等。在一些发达国家，对央行独立性的强调甚至到了一种刻意的地步，比如它们规定，央行行长的任期与总统任期要不一致，总统只能提名而不能罢免央行行长，从而保证央行的决策能够不受总统的影响，最大限度地保证央行能够独立决策。

 

伴随着中国金融开放进程的加快，一个独立的央行也应成为金融体制改革的重要部分。在未来中央银行的体制改革过程中，全国人大、国务院应赋予央行更大的决策权，至少能够独立选择和制定货币政策，决定利率、汇率水平和货币供应数量，并将这些决策权最终以法律的形式确立下来。

 

但这应该是一个循序渐进的过程，其中最关键的一步就是把货币政策委员会由目前的咨询议事机构提升为决策机构，并通过规范的投票表决方式进行决策。1997年设立的货币政策委员会已经走过了7年。在这段时间里，他们主要通过季度例会来对中国的货币供应量、利率、汇率、公开市场操作、存款准备金、再贴现、货币政策与其他宏观经济政策的协调等问题进行讨论，并提出制定和实施货币政策的建议。

 

目前货币政策委员会的构成中，政府官员占了绝大部分，银行业和学界代表各仅有1人，企业界则没有代表。因此，在成为决策机构之前，货币政策委员会的构成必须进行优化，以加强决策的科学性和公正性。未来的货币政策委员会中应该包括有官方、企业、银行和学者各方面的代表，从而准确反映有关各方的呼声。

 

作为高速增长的经济体的货币当局，中国人民银行自身正经历巨大的变革。它必须时时面对政府促进经济发展的压力，同时坚定履行维持物价稳定的基本职能。这就要求对宏观经济形势有一个独立的判断，而货币政策的选择要建立在独立于各种意见和利益的判断和预期的基础上。这也要求政府有更大的决心，授权中央银行独立制定和执行货币政策。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

观点二：通过完善货币调控机制加强央行独立性

 

彭兴韵：增强中央银行独立性，完善货币调控机制

(2004年6月8日) 文章出处：《中国社会科学院院报》

 

一、中央银行独立性与宏观经济绩效 中央银行独立性是指中央银行在发挥中央银行职能的过程中，不受国内其他利益集团影响的程度，这种独立性主要包括两个方面，即政策独立性和信用独立性。政策独立性是中央银行在制定和执行货币政策过程中自主性权力的大小。若中央银行能够根据政策目标而不受外来干扰的影响制定和执行相应的货币政策，则该中央银行具有较强的政策独立性。 信用独立性是指中央银行基础货币供给受经济外生或内生冲击的影响程度。信用独立性受多种因素的影响，有些是内生于经济体系之中的，例如，开放经济中资本的国际流动对国内央行货币政策的冲击；有些则是外生于制度安排之中的，如中央政府的财政赤字通过向央行借款或透支来弥补。就此而论，中央银行的信用独立性受到一个国家金融市场发展程度的影响。有着广阔金融市场的国家倾向于赋予中央银行更高的独立性，原因在于，金融系统越庞大，在调节储蓄和投资的过程中，由通货膨胀及其不确定性引起的混乱越严重。

 

其次，金融市场越发达，政府通过在金融市场上借款可为相对较大的预算赤字筹措资金，这样，中央银行的信用独立性就越强。如果中央银行的信用独立性较弱是源于外生制度安排的结果，那么，政府可以改革相应的制度安排来提高中央银行的信用独立性；倘若央行的信用独立性较弱是内生于经济体系之中的，政府就只能采取相应的措施将央行信用独立性的弱化降到最低限度。

 

现在，各国对央行独立性的关注越来越高。与不断提高的货币政策透明度一样，增强央行的独立性是各国货币调控机制努力改革的基本方向。之所以如此，是因为，中央银行的独立性对货币政策具有很大的影响。一些理论实证研究业已证明，独立性越强的中央银行，它在制度和执行货币政策从而抑制通货膨胀方面的作用就越好。例如，爱尔伯特·阿莱西那和萨默斯等人对中央银行独立性的研究发现，原德国中央银行和瑞典中央银行具有最强的独立性，这两个国家的通货膨胀率最低；相反，西班牙和意大利等国家中央银行的独立性最差，在考察期内这些国家的平均通货膨胀率最高。因此，目前各国中央银行的独立性都有增强的趋势。而且，他们还发现，尽管独立性越强的中央银行，越能够稳定物价，但在这些国家的实体经济绩效仍然相当不错。

 

二、中国人民银行独立性的现状

 

1.中国人民银行的政策独立性 我国的中央银行法并没有赋予中国人民银行充分的政策独立性。在最新通过的《中国人民银行法》第五条规定：“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。”虽然第七条规定：“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉”。

 

2.中国人民银行的信用独立性 第一，中央银行行为目标的多重性弱化了其信用独立性。2003年通过的新的《中国人民银行法》第三条规定了我国中央银行货币政策目标的单一性，即“保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。”但第二条对我国中央银行的使命限定却是“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。”这就从法律上赋予了我国中央银行行为的多重目标。实际上，尽管防范和化解金融风险，维护金融稳定是中央银行的一项重要公共管理职能，但这与货币政策目标往往是有一定冲突的。2003年中国银行业监督管理委员会成立，将对商业银行的监督职能从中央银行分离出来之后，虽说它执行货币政策的职能增强了，但对于维护金融体系稳定的公共管理职能也并没有因此而弱化，而是反而增强了。

 

第二，与央行行为目标的多重性相联系的是，央行部分职能的财政化削弱了其信用独立性。作为国有金融机构的出资人，财政承担了金融改革和防范化解金融风险的绝大部分成本。目前，很多成本都是由央行通过再贷款的形成来承担。这样一种安排实际上让央行牺牲信用独立性来承担化解金融风险的部分成本并减轻财政负担。

 

第三，不合理的外汇管理体制弱化了中央银行的信用独立性。在1994年改革我国财政赤字融资的方式以前，财政赤字一直是向中央银行借款或透支来弥补的。1994年我国在财税与金融体制方面进行了较大的改革，财政赤字再也不得向中央银行借款或透支，而只能通过发行国债的方式来弥补，从而增强了中央银行的信用独立性。 但与此同时，1994年起实行的强制结售汇制又使央行失去了财政赤字融资方式市场化所带来的信用独立性。在强制结售汇制下，外汇占款成了中央银行基础货币供给的一个重要渠道和机制，基础货币的供给要被动地随国际收支顺差的扩大以及国际资本的流动增加而增加。

 

第四，中国金融全球化的加深将削弱央行的独立性。2003年中国短期外债的迅速增长，其中一个重要原因就在于，中国国内贷款利率远远高于国际信贷市场的贷款利率，沿海一些开放度较高的地区的企业从国际信贷市场上以较低的利率取得外汇贷款后，在国内结汇换成人民币，以此来节约企业的财务成本。随着中国资本项目的开放，以及对外资金融机构开放的加深，中国人民银行信用独立性受这方面的冲击会越来越大。可以说，这是中国央行货币政策在未来面临的一个挑战。

 

三、增强我国中央银行独立性的政策选择

 

第一，协调好中央银行多重目标之间的关系。在金融稳定与货币政策之间，更需要强调货币政策优先。为此需要建立其它相应的制度安排，如存款保险等来阻止金融冲击的蔓延，维护金融体系的稳定。

 

第二，逐步建立存款保险制度。存款保险是取代央行的最后贷款人职能，将金融风险局限在较小范围内的良好的制度安排。但我国一直没有建立存款保险制度，其中一个重要原因就在于，市场份额占很大比重的四大国有商业银行由于有国家信用作为隐含担保，人们认为没有建立存款保险的必要。 但是，完善货币调控机制，增强央行的信用独立性，需要建立显性的存款保险制度，取代央行的再贷款。虽然从理论上说，存款保险制度可能会增加商业银行的道德风险，但再贷款的救助同样会增加商业银行的道德风险。相反，当商业银行陷入困境时，中央银行的再贷款一般是无条件的，这样，商业银行发生道德风险的概率会更高些。

 

第三，建立有效的金融机构退出机制。由于没有更有效的市场化的退出机制，结果迫使央行取代市场组织来对问题金融机构进行清算，或者要求其他“好”的金融机构对其进行接管，其交换条件往往是要求央行对接管的商业银行提供相应的再贷款。建立有效的金融机构退出机制需要引入真正的市场规则，通过市场竞争实现金融机构的优胜劣汰，从而最终达到金融资源优化配置的目的。

 

第四，改强制结售汇制为意愿结售汇制。强制结售汇制使得我国的基础货币供给被迫地随国际收支的变动而波动。当外汇占款迅速增加时，央行只有通过其他方式来进行冲销操作。为了降低国际收支对央行信用独立性的影响，我国应当逐步降低强制结汇的比例限制，直至过渡到完全的意愿结售汇制。

 

第五，加强对资金国际间流动的监测，逐步建立与其他国家货币政策协调的机制。随着金融全球化的日益加深，资金在国际间的流动会越来越频繁，规模也越来越大，哪个国家的预期回报率高，资本就会涌入到哪里，因此，应该加强对资本国际流动的监测，同时建立与其他国家货币政策的协调机制，将开放经济中资本流动对央行货币政策信用独立性的冲击降到最低限度。

 

 

 

 

观点三：银监会的成立大大增强中央银行的独立性

 

监管职能分离后央行独立性问题

作者：东北财经大学艾洪德蔡志刚来源：《金融研究》2003年第7期

 

摘要：增强中央银行独立性是世界性的潮流和趋势。改革开放以来中国中央银行的独立性不断增强，但也存在许多问题。银监会的成立将改变中央银行同时负有银行监管与货币政策职能的状况，大大增强中央银行的独立性。但这一改革还很不彻底，建议从目前及长远两方面分步采取措施加以完善。

 

一、中国中央银行独立性评介与改革后职能变化

1.现阶段中国中央银行独立性评介

萨缪尔森曾经说过：自从开天辟地以来，人类有三项伟大的发明：火、轮子和中央银行。这形象地说明了中央银行在人类社会中的重要作用。从17世纪末瑞典银行首先建立至今，中央银行体制已经有三百多年的历史了。从最初的承办商业银行业务到现在的单独履行中央银行职能，可以说一部中央银行的发展史就是一部中央银行寻求独立性的历史。但是一直到20世纪初中央银行独立性的问题才得以法律形式确定，这在20世纪初的美联储、20世纪中叶的各发达国家及20世纪末欧盟中央银行法中得以充分的体现。

作为中国金融体制改革的一部分，中央银行改革的主要目标是将中国人民银行建成一个宏观调控机构和金融监管机构，从而保证经济的平稳、健康运行。改革的一个主要内容是提高中央银行的独立性，其标志之一就是1995年《中国人民银行法》的颁布。总体来说，中国人民银行的独立性是在不断增强的。

一般而言，中央银行独立性包括三个方面，即目标独立性、经济独立性和政治独立性。就此来说，中国人民银行独立性具体表现是：①目标独立性。中央银行相对于国务院只享有一般货币政策事项的决策权，对于年度货币供应量、利率、汇率等重大货币政策事项只有制定和执行权，最终决策权却在国务院手中；②经济独立性。表现为中央银行对金融机构贷款很多。在发达市场经济国家，中央银行向金融机构；发放的贷款，即便是像德国、日本那样高度依赖金融机构来实施货币政策的国家规模也是-不大的，而我国这一比重直至2001年底仍大大高于15年前的其他国家;③政治独立性。这表现在法律地位低，组织机构设置缺乏应有的科学性和组织保障性，主要官员任职缺乏明确的法律规定。这使中国人民银行在人事上产生两方面的弊端，即高度的行政依附性和欠缺广泛的代表性。由于在转型经济中政治独立性构成了中央银行独立性的核心，其高低直接影响了其他两个部分的真实水平以及整个中央银行独立性程度的高低，因此中国中央银行独立性总体水平是低下的。

总结中央银行独立性低下的原因，除了中央银行行为的政治性强、金融改革的外部制约因素多、国有金融支持的弱效和信用意识的缺损外，货币政策职能与监管职能的合一，从一定程度上削弱了中央银行的独立性。因此，尽管中外学者(Cukiennan，1992；CukiermanandWebb，1995；Cukierman、WebbandNeyapti，1999；谢平，1995；王家福，1996；陈晓，1997；钱小安，2000；刘锡良、曾志耘，2000)从多个方面对于中国中央银行独立性给予了肯定和赞誉，但是由于历史的、现实的原因和条件的限制，《人行法》还存在诸条疏漏，中国人民银行的独立性仍然不是很强。正如前中国人民银行行长戴相龙坦言：“独立是相对的，是在国务院领导下保持相对独立性”所以，中央银行依据现行的《人行法》所享有的相对独立性，远不足以使它能够完全承担起稳定币值，进行金融监管与调控的重任。

2.银监会成立后职能的变化

在刚刚结束的十届人大一次会议上，国务院组建了银监会，其目的就是使中国人民银行专注于制定和执行货币政策的职能，完善有关金融机构运行规则和改进对金融业宏观调控政策，更好地发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用，进一步改善金融服务。此次中央银行分拆、成立银监会等一系列金融改革方案，是中国在增强中央银行独立性方面迈出的实质性步伐，是中国政府为了彻底解决金融弊端而下的最大一次决心。

作为国务院直属的正部级事业单位，银监会将根据授权，统一监管银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，主要职责是拟订有关银行业监管的政策法规，负责市场准入和运行监督，依法查处违法违规行为等。而中国人民银行将主要负责货币政策和跨行之间的资金往来，具体包括利率的调整、银行之间的现金结算支付和一些新业务等。银监会的成立将使得中央银行的视野更开阔，不再仅仅局限于商业银行上，而是将视野扩大到所有与其有交易关系的金融机构上，专注于货币政策职能，更多地着眼于产业部门和实体经济。

 

二、银行监管与货币政策：兼论银监会与中央银行独立性

1.银行监管与货币政策的关联

银行监管与货币政策的联系，使大部分国家在相当长的时期都将二者统一于中央银行。在有的学者(DavidLiewellyn，1997)研究的123个国家里，由中央银行负责银行监管的国家有89个，占72%。90年代后期以前这些国家主要集中在一些不发达的地区，其金融监管依靠的主要是结构性的制度安排，日常监管指标在其对银行监督中处于从属地位。如年代后金融创新的活跃和信息技术导致交易费用和契约转换成本的大大降低，使得银行与非银行金融机构间的界限、存款业务与投资业务之间的界限渐趋模糊，与此相对应，大部分国家成立了单独的监管机构，一些发达国家还成立了统一的监管机构。

当然，设立单独的监管机构是需要一定条件的：一是国家有着良好的金融信誉基础和完善的金融指标统计体系，信息的真实性和及时性较好，金融当局拥有较为廉价和完备的信息；二是政府财力雄厚，或者存款保险制度较为完善，基本上能够独立或联合实施对银行体系的最后救助，中央银行最后贷款人的角色主要服务于货币政策’，而不对银行体系损失的弥补承担主要责任；三是法制完备，政府对金融当局活动的干预有限，而且存在着良好的协商和沟通渠道。对于大部分发展中国家而言，并不具备这些分离货币政策和金融监管的条件：一是银行体系不仅是经济活动的中介，而且一般承担着促进经济发展，协调金融市场扩张等职责，同时其本身随着社会融资结构的变化也处于不断变革之中；二是在一个相当长的时期内存在信息结构的失真与扭曲，金融当局既是信息的使用者，又在信息生产中扮演着重要角色；三是政府财力相对有限，一般也不具备完善的存款保险制度，中央银行贷款是使银行体系最终摆脱困境的重要力量。同时，金融法规体系、协调沟通机制尚有很多完善之处。这些分析表明，在发展中国家银行监管和货币政策的具体执行手段具有高度的一致性，现实中很难将同一执行手段的不同政策功能分离出来。如果一定要从一个执行手段中区分出两种不同的职能，则需要建立完善的外部措施予以保证，否则就会造成货币政策和银行监管两方面的损失，并对经济发展产生不利影响。

2.银监会目标与中央银行目标的一致性与冲突

作为金融监管机构，银监会的目标体现在以下几个方面：①保证金融机构经营的安全与稳定。在保护存款人利益的同时，从长期来看还有助于避免因货币政策与银行监管的同步震荡而导致宏观经济大起大落的现象发生。②保证金融业竞争的平等性。即通过对银行金融活动的监督管理，创造一个合法的、平等的竞争条件，防止垄断，使金融业在合法的竞争中为社会提供高效率的融资机制，为经济的稳定发展创造一个良好的金融环境。③保证金融活动各方的正当权益。在金融活动中，无论是金融机构还是其客户，都有其各自的经济权益和经济责任，银监会要能够保证各方的权益、责任的合理化和合法化，对争议进行仲裁、协调滥督和检查，保证金融业的稳定发展。④建立及时、准确反映金融机构经营状况的金融信息系统，为金融机构适度竞争、提高金融质量，为中央银行货币政策的制定提供信息。

作为货币政策决策机构，理论上说，中央银行制定货币政策目标时有稳定物价、充分就业、经济增长和国际收支平衡四个，但在不同国家各个时期各有不同侧重。中国货币政策目标经历了一个逐步演变的过程，在经济发展的不同时期，货币政策的最终目标都有所调整。改革开放以前，中国经济运行的特征集中体现在“计划”二字上，因此该时期货币政策的最终目标就是实现国民经济发展计划。随着1979年经济体制改革的不断深入，经济中市场调节的成分越来越大，货币政策的最终目标不再是“实现国民经济发展计划”，稳定货币渐渐挤入货币政策目标的行列，此后的很长一段时期内货币政策目标被概括为“发展经济、稳定货币”。进入90年代后，以稳定货币作为货币政策目标的思想开始在我国获得了生命力。1990年10月，当时的中国人民银行行长李贵鲜公开宣称：“银行，特别是中央银行必须保卫货币、保卫币值，这是第一位的职能”1993年11月，十四届三中全会做出了关于货币政策重大转变的决定，强调货币政策应以保持币值稳定为主要目标。1995年3月颁布的《人行法》则明确规定我国“货币政策目标是保持货币币值稳定，并以此促进经济增长”，把稳定币值作为中央银行的首要目标，以预防和治理通货膨胀。现阶段则应把稳定币值作为我国货币政策唯一目标，这一方面符合了现代经济增长理论和经济规律，另一方面也迎合西方各国的具体实践经验。

虽然银监会目标与中央银行目标各有侧重，二者目标仍有一致性：货币政策目标和金融监管目标都是宏观经济目标，二者之间相辅相成，具有较强的相关性。货币政策是当今各国进行宏观经济调控的主要手段，而中央银行是利用货币政策实施宏观经济调控的主体。货币政策的有效实施必须以银行金融业为作用点和传导中介，依靠金融市场上的成员机构特别是商业银行的业务经营活动，运用各种货币政策工具推行自己的政策意向、实现货币政策目标；金融监管则要为货币政策服务。既然货币政策目标是国民经济的整体目标，金融监管当然要为货币政策服务。银监会通过监管提供一个良好的金融环境，使商业银行的经营活动与中央银行的货币政策目标保持一致性，以使银行业对中央银行调节手段的及时准确传导和执行。中央银行为了保证货币政策的顺利实施，也必须通过银监会严格的监督管理活动，限制商业银行那些与中央银行政策意向不一致的经营活动，促使它们配合中央银行贯彻实施货币政策，这样在经济发展之下的金融监管才有实际意义。

当然二者目标还是有一定程度的冲突：货币政策的实质是处理经济发展与稳定货币的关系，是中央银行运用各种工具调节货币供给、进而影响宏观经济的方针和政策的总和，它是站在最宏观的角度，不仅要考虑商业银行的安全与利益，还要考虑其他金融机构的安全与利益，更要考虑到产业界、实体经济的需求，把协调总需求和总供给作为基本出发点，从国民经济全局和经济运行的整体态势出发来通盘考虑货币政策的取向；金融监管是处理金融体系的稳定和金融发展的关系，其从规范性和安全性的角度监管商业银行，防范银行业出现系统性风险，而对各类金融机构的现场检查和非现场监管，使金融体系稳健运行和健康发展，并保护存款人的利益。稳定货币以促进经济增长是货币政策的直接目标，而稳定金融体系、保护存款人的利益则是金融监管要实现的。就此而言，金融监管的目标比货币政策目标更具体一些，即货币政策是要实现经济的协调发展和充分就业，而金融监管只要达到金融的稳定。这样在政策工具的运用及实际操作过程中就会产生一定的矛盾和冲突。

 

三、目前的政策取向与未来的着眼点：从提高中央银行独立性的角度

货币政策的有效实施、银行监管的有效执行，其根本的目的是促进社会经济的发展。世界范围内金融管制的放松，并没有弱化各国政府对加强货币控制的努力。目前，无论是西方市场经济发达的国家，还是发展中国家，都在积极探索强化中央银行独立性，提高货币政策有效性的措施，并以此来指导实践。从未来的发展趋势看，中央银行的独立性必将逐步增强。目前已有越来越多的国家尤其是那些经历了重大金融事件和金融危机的国家都纷纷采取央行分拆的模式，并且银行监管职能的分离与中央银行的独立往往同步进行，比如英国、日本和韩国就是如此，它们将加强中央银行的独立性放在改革的首位。因此，此次中央银行职能分拆、成立独立监管部门对提高中央银行独立性具有重大的现实意义。

中央银行不具有独立性，意味着稳定货币不可能成为央行货币政策的首要目标，经济运行面临不确定因素的干扰，即使再审慎的金融监管也难以避免金融机构受到系统性风险的冲击。毋庸置疑，银监会的成立对提高中央银行独立性具有重要的意义。但是客观而言，这一改革不是很成功的，还有许多遗漏。为了从根本上改变中央银行独立性低下的状况，解决银监会成立后留下的政策空间，根据中国经济体制改革渐进与稳妥的方针，建议从目前与长远的角度分两步采取措施提高中央银行独立性。

从目前来看，应采取如下政策措施：首先，要特别注意加强货币政策当局和银行监管当局之间的相互沟通和工作协调，实现信息共享，注意克服官僚主义和部门利益。因此，加强部门间协调和信息共享，并使之机制化、规范化，是今后一个时期工作的重要任务。其次，修改《中国人民银行法》。一是明确中国人民银行专一的制定货币政策的职能，以专注于稳定币值；二是改革货币政策委员会的组成方式，要考虑到社会阶层、行业和地方的代表性，吸收相关代表加入，使之成为人民银行制定和执行货币政策的决策机构。再次，应当注意沿着近年来金融管理体制改革的大方向，解决人民银行大区分行改革所遗留的一些问题，进一步理顺我国的金融监管体制。再则，中央银行为了更好地制订和执行货币政策，仍然必须拥有对商业银行及其他所有在中央银行开户的金融机构必要的“检查权”，以把握金融机构的财务状况以及金融市场的实际风险。第五，建立存款保险制度，以实施对银行体系的救助任务，减少中央银行对银行体系损失的弥补承担主要责任。最后，引导公众形成合理的预期。一方面是由政府公布长期的经济发展目标，并定期发布货币政策目标和实施计划；另一方面是增加中央银行货币政策的透明度、公开性和可信度，以获得公众对中央银行货币政策的支持。

从长远来说，为增强中央银行独立性，其着眼点应为：首先是增强中央银行的政治地位，提高政治独立性。一方面是在组织上最终目标使其独立于政府，隶属于全国人大，使其免受政府短期政策的左右；另一方面是在人事上使人民银行领导任期与政府首脑任期错开，摆脱政府短期政治压力影响，保证货币政策的连续性。其次是成立统一的监管机构。我国目前实行的是分业经营的金融发展模式，现今的银监会、证监会、保监会分业监管是适合这一模式的管理体制。混业经营是金融业发展的未来趋势，为了迎合这一趋势，适应加入WTO后银行业开放及竞争的需要，未来应将金融业的监管权力集中统一起来，成立统一的监管机构，以为金融业向混业经营转变提供有力的保障，并解决跨行业金融产品监管权限模糊不清的难题。再次是增强政府的财政实力，强化中央银行独立性的经济基础。改革开放以来，国家宏观调控的实施是依靠财政政策和货币政策来实现的。由于当前的财政规模小，在财政政策不能完全发挥作用的情况下就需要货币政策的配合。如果政府财力雄厚，那么就不要货币政策的配合，则中央银行就可依据经济的现实状况独立地制定和实施货币政策。即如宁咏(宁咏，2000)在谈及增强中国中央银行独立性时所言，“依赖于政府从微观经济领域的退出和中央财政能力的逐步加强”它也印证了美国著名金融学家麦金农博士反复强调的一个观点，“没有一个健全而强大的财政基础，经济改革、金融改革，乃至经济发展都很难取得真正的成功”。

总之，如果中央银行在货币政策制定和执行上不具有独立性，就没有必要将银行监管职能从中央银行分离。中央银行不具有独立性，意味着稳定货币就不可能成为中央银行货币政策的首要目标，经济运行面临不确定因素的干扰。即使再独立、再审慎的金融监管，也难以避免金融机构受到系统性风险的冲击。在通货膨胀的条件下，银行及其他金融机构决策的信息极易出现失真现象，使得金融机构的经营行为容易发生扭曲，从而造成微观经济主体活动的效率下降和经济运行的系统性风险增加。因此中央银行在货币政策制定和执行上具有一定的独立性是分离银行监管职能的必要条件，也是银监会成立后必须着力解决的问题。

 

 

 

 

观点四：通过修法、执法等健全和完善央行独立性

 

试论我国中央银行独立性的法律确认与实现

 

法律如何对中央银行的独立性进行确认？法定独立性能否顺利实现？这直接关系到一国货币政策的制定是否合理与科学、币值稳定是否有切实的保障机制、金融监管和宏观调控是否有力和适度，并进而影响到该国金融、经济是否能够稳定健康的发展。因此，中央银行的独立性问题，是一国中央银行法律制度建设乃至整个金融法制建设中不可回避的最为重要的基本问题之一。

 

一、中央银行独立性的概念及其衡量标准

 

中央银行独立性，是指法律赋予中央银行在国民经济宏观调控体系中制定和执行货币政策、进行金融监管与调控的自主权，以及为确保自主权的有效行使而采取的相关法律措施。其内容主要由两部分完成，一是中央银行自主权（法定职权）的立法界定；二是中央银行在行使自主权时受制于其他法律主体的程度，亦即要处理中央银行和其他法律主体（尤其是政府）之间的关系。从一定意义上讲，中央银行的独立性问题就是中央银行法律地位的确定问题。

 

中央银行独立性问题的提出，首先是由中央银行的性质决定的。中央银行作为政府的银行、金融监管的银行，体现了其国家机关的性质，因此，它必须接受政府的一定程度的管制。但它同时又是特殊的金融机构，是发行的银行、银行的银行，其在制定和实施货币政策、对金融机构进行服务和调控时又不能不考虑货币经济本身自有的运行规律，因而它不能完全听命于政府，须保持一定程度的独立性；其次，中央银行和政府的任务是有所侧重的，这样就使中央银行和政府在宏观经济目标的选择上并不一定在任何条件下、任何时期都保持一致。基于政府的职责以及政治因素的影响，政府行为的出发基点往往是促进经济增长，而这极有可能诱发通货膨胀和经济过热的现象发生。而央行的首要目标则是遵循货币经济运行的基本规律，保持本国货币币值的稳定。尽管现代中央银行衍生了一系列其他宏观经济管理职能，但稳定币值始终是其最基本的功能，并且越来越多的国家倾向于把稳定币值作为其中央银行首要的甚至是唯一的目标。亦正是通过中央银行稳定币值的功能的实现，在一定程度上还能制约政府过热的经济决策行为，起到经济稳定器、制动器的作用。而这一切的实现，都以中央银行具有较高的相对于政府的独立性作为前提。质言之，中央银行的性质、稳定币值与制衡政府过热经济政策的职能，是中央银行需要具备独立性的基本原因。

 

那么，怎样衡量中央银行的独立性呢？存在有不同的方法，早在1980年，英国考察金融机构职能委员会是从以下五个方面评判中央银行独立性的：（1）它归谁所有，是私有还是国有；（2）它的总裁与理事的职权及其任命与任期；（3）它在执行货币政策方面有哪些法定职责，履行这些职责时是否受政府支配，双方有矛盾时如何解决；（4）它同政府有关部门是否有人员交换或人员之间的联系，政府在中央银行理事会中有无直接代表；（5）它是否直接向议会汇报工作。（注：《考察金融机构职能委员会报告》，英国文书局，1980年6月。）

 

1990年1月，在北京举行的国际中央银行研讨会指出：“中央银行独立性的具体体现是，它必须独享货币发行权；发行货币根据经济的客观需要而不受财政透支的干扰；能独自解决严重的通货膨胀而无须向财政部报告自己的工作；重大决策不是由某一部门或个人决定，而由中央银行理事会决定；享有充分的权力对金融系统进行监督和管理；拥有资金来源与运用的支配权而不依赖财政拨款。”（注：参见中国人民银行、国际货币基金组织、联合国开发计划署编：《宏观经济管理中的中央银行》，第120页。）

 

1994年，美国纽约联邦储备银行行长威廉·麦克多诺在其所著的《一个民主国家中独立的中央银行-联邦储备委员会的经验》一文中提出的标准是：（1 ）中央银行在制定和实施政策（尤其是货币政策）方面对政府享有多大程度的自由；（2 ）任命和撤销中央银行领导人的程序；（3）中央银行筹措资金的方法是否依赖政府或议会的拨款。

 

上述标准虽然各有道理，但都是在特定的时期针对特定的目标而言的，因而是不全面的。笔者认为，中央银行独立性的衡量标准应有四个标准：（1）职能独立性标准， 即中央银行能否独立制定和实施货币政策，如何解决货币政策与政府其他宏观经济政策之间的矛盾和冲突，能否抵御财政透支及其他不合理的融资要求，能否独立进行金融监管。（2）组织独立性标准，即中央银行是否隶属于政府或政府的有关部门，其内外组织机构与政府及政府有关部门的关联程度。（3）人事独立性标准，即中央银行的主要领导人的任期、任命、组成及罢免是否由政府批准和决定，有无政府人员的兼职和渗透。（4）经济独立性标准， 即中央银行是否依赖于财政拨款，有没有可供独立支配的财源。上述四项标准中，第一项标准是确权性标准，亦即确定中央银行的法定职权，而后三项标准是保障性标准，是为确保中央银行法定职权自主行使的多方面的制度安排。

 

二、中国人民银行独立性的现况评析及加强的必要性

 

应当承认，中国人民银行自1984年专门行使中央银行职能以来，其独立性是在不断加强、不断完善的。这一演进轨迹和世界性的中央银行独立性加强的潮流是相吻合的。（注：如1994年1月法兰西银行的改革，1997年5月英格兰银行的改革，以及亚洲金融危机发生前、后研拟、实施中的日本中央银行、韩国中央银行的改革都体现了这一潮流。）尤其是1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国中国人民银行法》（以下简称《人行法》）更以立法的形式确立了中国人民银行在宏观经济调控中的法律地位及独立性。主要表现在：

 

1.中央银行相对于财政部具有较大的独立性。人民银行与财政部是各自独立、互无隶属关系的。表现为：（1）《人行法》第28条规定人民银行不得对财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券，从而在立法上防止财政透支；（2）第23条规定由人民银行代理国库，从而排除了财政部利用国库收支来控制人民银行的可能性；（3）第37条规定人民银行实行独立的财务管理制度，有助于避免财政通过控制人行经费从而干预人民银行的可能。这些规定与过去我国“大财政小银行”、人民银行成为财政的出纳与保管有显著的不同。

 

2.中央银行相对于各级政府部门有较大的独立性。表现为：（1）明确规定人民银行不得向政府部门提供贷款或担保；（2）明确规定人民银行行使对全国金融机构及其业务的监督管理权；（3）人民银行依法独立执行货币政策、履行职责、开展业务，不受各政府部门干涉。

 

3.中央银行相对于地方政府有较大的独立性。表现为：（1）《人行法》第7条规定人民银行依法独立执行货币政策，履行职责， 开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉；（2）第12条规定人民银行根据履行职责（而非行政区划）的需要设置分支机构，并对分支机构实行集中统一领导和管理，分支机构在人民银行的授权下开展工作；（3）第29条规定人民银行不得向地方政府提供贷款和担保。使人民银行独立于地方政府。

 

4.中央银行相对于国务院有一定的独立性：表现为：（1）人事任免权，即人民银行行长的人选，根据总理提名，由全国人大或其常委会决定，由国家主席任免；（2）货币政策制定权与执行权，《人行法》第5条规定人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出决定，报国务院批准后执行，其他事项可先予执行然后备案。（3）《人行法》第6条规定人民银行应当向全国人大常委会提出有关货币政策和金融监督管理情况的工作报告。通过这种间接向权力机关负责的形式，可在一定程度上制约国务院的干预。

 

尽管《人行法》在确定人民银行的独立性问题上，尤其是在处理人民银行和财政、和地方政府之间的关系上，较《中华人民共和国银行管理暂行条例》有了很大的进步，但因历史的、现实的原因、条件的限制，其立法还存在诸多疏漏，其独立性仍然不是很强，最多只能属于独立性居中型。即如我国中央银行戴相龙行长所言：“独立是相对的，是在国务院领导下保持相对独立性。”而笔者认为，中国人民银行依据现行中央银行法所享有的相对独立性，远不足以使它能够完全承担起稳定币值、进行金融监管与调控的重大责任。表现在：

 

1.职能独立性欠缺。职能独立性标准，体现在中央银行能否独立制定和实施货币政策，能否抵御财政透支及其他不合理的融资要求，能否独立进行金融监管。而中国人民银行职能独立性的欠缺，恰恰表现在它在制定和执行货币政策方面还缺乏应有的自主权，在抵御不合理的融资要求方面还缺少法律保障，而这有可能导致《人行法》第3 条设定的“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”的目的的落空。

 

如前所述，中央银行独立性问题的提出，源于它的保持币值稳定的职能，以反对政府倾向于过热的经济决策行为的制动作用，而这正是《人行法》第3条所揭橥的，换言之，第3条规定要求赋予中国人民银行以独立制定和执行货币政策的自主权。而这种自主权在现行《人行法》中是大打了折扣的。表现在：1）依第2条第2款的规定， 人民银行制定和实施货币政策，对金融业实施监管要置于国务院领导之下。2）依第 29条但书的规定，人民银行对国务院作出的向特定的非银行金融机构融资的决定有履行的义务。3）依第5条的规定，中国人民银行相对于国务院而言，只享有一般货币政策事项的决策权；对于年度货币供应量、利率、汇率等重大货币政策事项只有制定和执行权，但没有最终决策权。而这种最终决策权以及重大与非重大货币事项的确定权都操在国务院手中。由于中国人民银行对国务院的行政隶属性和制定执行货币政策的缺权性，使其根本无权或难以对国务院说不，行使抗辩权。这种状况的负面效应在中央银行和政府的宏观经济目标一致的情况下尚不明显，但在央行和政府的目标不一致甚至存在严重冲突的情况下，就会成为一种灾难。因为央行的制衡作用无法通过合法的程序发挥，原本已割断的中央银行受制于财政、地方政府、政府各部门的联系都有可能通过中央政府再变相的联结起来，并通过中央政府的权威，造成人民银行的巨大压力，最终造成货币的超量供应。在这方面我们是有深刻的历史教训的。

 

2.组织独立性欠缺。组织独立性的欠缺，表现在中国人民银行的法律地位低、内外机构设置缺乏应有的科学性和组织保障性。在这方面既有立法上的原因，也有体制上、实务上的原因。

 

在法律地位方面，虽然我们从《宪法》上、《国务院组织法》上都找不到人民银行隶属于国务院的依据，但从《人行法》的规定来看人民银行是国务院的一个部委级机关是确定无疑的。然而，这种隶属关系对人民银行完成稳定币值并以此促进经济发展的任务是不利的（见前）。况且从世界范围内来看，凡是把稳定币值作为中央银行首要的或唯一的目标并取得较佳绩效的国家，其央行的法律地位都比较高，独立性都很强。如美国、德国的中央银行就直接对国会负责，即将成立的欧洲中央银行也主要是以德国中央银行为蓝本，使之成为高度独立、平行于欧盟委员会的机构。

从人民银行的组织机构设置来看，基于《人行法》赋予其“制定和实施货币政策，对金融机构实施监督管理”的职责（具体职责见该法第4条的规定）需要出发， 理想的中国人民银行的组织机构应该是一个集立法（决策）机构、执行机构和监督机构于一身的综合体，这样才能使其政策落实有切实、科学的组织保障机制。而通观《人行法》第2 章的规定，及基于该章第11条授权由国务院在1997年4月15 日发布的《中国人民银行货币政策委员会条例》的规定，我们不能不感到有些失落。其不足之处至少有三：一是有悖于各国中央银行的组织机构设置及其构成都由基本法律明文规定的通例，而这正是中央银行独立性的法律保障。二是货币政策委员会这一在国外惯常的决策机构经由立法授权后，被定性为“中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构”。其性质是不明确的，至少在法律语言上是不准确、不规范的。“咨询”起的是参谋、顾问作用，而“议事”本身，又有决议和商议的含义。那么咨询议事机构，究竟是决策机构，还是咨询机构，这就存在疑义（可能也反映制定条例者的两难心理）。而通观整个《条例》，是将货币政策委员会作为咨询机构而非决策机构，这就将原来预期的中国人民银行的独立程度大打了折扣。三是人民银行实行行长个人负责制，而非各国通行的“合议负责制”，在货币政策委员会被定性为咨询机构后，行长实际上既是决策者，也是执行者。而把制定货币政策、进行宏观调控这样重大而艰巨的工作，压在一个人的肩上显然是不合适的。关于这一点，早在1990年1月在北京召开的国际中央银行研讨会上，许多国际知名的金融专家和官员就有忠告。（注：美国联邦储备系统理事会前主席保罗·沃尔克说：“我建议你们，中央银行要有更多的自主权，更多的独立性，更需要有一个政策机构，一个委员会而不是一个人。”墨西哥中央银行行长米格尔·曼塞拉也说：“货币政策如此重要，将它落入一人之手是难以想象的。这就是为什么大多数中央银行都有决定货币政策的理事会、委员会或其他正式团体。”国际货币基金组织副总裁理查德·d ·厄伯说：“对于那些政策的主要决策者和实施者来说，最好是建立一个集体决策机构。也就是说，任何重大决策都要在理事会的领导下进行，而不是由某个人独断专行。”参见中国人民银行、国际货币基金组织、联合国开发计划署编：《宏观经济管理中的中央银行》，第95、100和108页。）如果说这种个人负责制有什么好处的话，我个人认为它只能是使人民银行更听命于中央政府、从属于国务院。

 

从人民银行外部分支机构的设置来看，虽然在立法上明确规定了中央银行根据履行职责的需要设立分支机构，并对分支机构实行集中统一领导和管理，从而在法律上解除了人民银行对地方政府的依赖，但在具体落实上却还缺少切实的行动。时至今日，《人行法》已颁布实施两年多，而这方面的改革却因种种原因未见有何动作。我们不应忘记1986年发布的《银行管理暂行条例》第8条也曾规定要按经济发展的需要设立分支机构，但最后却是一纸具文。我们要防止重蹈历史的覆辙，应当采取切实的步骤，把法律的规定落实到现实的金融生活中。

 

3.人事独立性欠缺。人事独立性的欠缺表现在中国人民银行的主要官员的任职缺乏明确的法律规定，行政机关、金融机关人事渗透过多，使中国人民银行在人事上产生两方面的弊病：高度的行政依附性和欠缺广泛的代表性。如作为中国人民银行内设的咨询议事机构-货币政策委员会的11名组成人员，是由人行行长、两名副行长、一名计委副主任、一名经贸委副主任、一名财政部副部长、外汇管理局局长、证监会主席、国有独资商业银行两名行长、一名金融专家构成的。其中除金融专家外，其余十名代表在一定程度上都可以说是政府官员，而且金融界占了七名代表，缺少农业、工商产业方面的代表，可说是金融机构和各政府部门的联席会议。其通过货币政策议案又采取一人一票，经出席会议委员的2／3以上表决通过。这样的政策议案体现极强的政府意志是显而易见的。这在一定程度上只是原中央银行理事会的翻版，而与美国联邦储备系统理事会考虑各阶层的代表性有别，与日本银行政策委员会排除财政部、经济企划厅代表的表决权以及1994年1月法兰西银行改革时排除现任政府官员参与货币政策理事会都存在差异。（注：1994年1月法兰西银行改革，成立了货币政策委员会，该委员会由3 位法兰西银行的正副总裁、大学教授、记者、前任经济部长、法国保险总公司前任总裁、证券交易所理事会主席以及大企业的老板9人组成。） 而这些制度安排正是维护中央银行独立性所需要的。

 

4.经济独立性欠缺。经济独立性的欠缺主要表现在人民银行对其资金运用缺少可供操作的具体法律保障。虽然从一般意义上讲，人民银行建立独立的财务预算管理制度（《人行法》第6章），不对政府财政透支或直接购买政府债券（第28条），但在微观运作上，该法却没有规定违法者的法律责任。这样，人民银行经济独立性的落实，便取决于中央政府和中央财政的自制。而从以往的历史经验看，缺乏有效的约束就不会有高度的自制。如我国1986年颁布的《银行管理暂行条例》第30条也曾规定“财政部门不得向中国人民银行透支”，而实际上由于财政连年赤字，这些赤字又主要靠向银行透支和借款解决，到1994年末，中国人民银行对财政部的透支和借款（长期性）余额约1800亿元，占当时人民银行总资产的12.2％，（注：参见谢平：《中国中央银行的独立性》，载《上海证券报》，1995年4月5日。）其数量不可谓不多。因此，有切加防杜的必要。

 

三、健全和完善中国人民银行独立性的若干建议

 

根据以上分析，笔者认为，尽管我国的《人行法》在确立人民银行的法律地位、赋予其独立性方面作了大量的工作，但因为立法的疏漏和其他方面的原因，我国人民银行的独立性还未能达到其履行职责所需要的程度，需要通过修法、执法等多方面的途径予以健全和完善。其最主要者为：

 

1.修改《人行法》的有关规定，改变中国人民银行隶属于国务院的状况，提高其法律地位，使之直接对全国人民代表大会负责，并相应地加强人民银行制定和执行货币政策的自主权。在具体做法方面，可使人民银行对全国人大常委会的财经委员会（或成立专门的金融委员会）负责，以保障人民银行稳定币值的货币政策目标的实现，并与世界性的提高中央银行地位的潮流相一致。

 

2.修改《人行法》的有关规定，改善中国人民银行的组织机构和人事制度。包括：1）恢复货币政策委员会的本来面目， 使之成为中国人民银行制定和执行货币政策的决策机构。要从强化其决策权、减少其行政依附性、增强其各方面代表性考虑，在《人行法》中明确规定货币政策委员会的职责、组成和工作程序等；2）增设人民银行执行理事会，由总行行长、副行长及其重要职能部门主管组成，改变人民银行行长个人负责制的状况，对理事会的人员组成、任期、任职条件和任免程序应有明确的法律规定；3）设置银行监督委员会， 使之负责领导人民银行的监察和内部业务稽核工作，并对货币政策委员会和执行理事会的工作，尤其是执行理事会的工作进行监督。4）应当切实做好人民银行按履行职责需要设置分支机构的工作，尽快根据区域经济发展和金融监管与调控的需要，对现有分支机构进行调整和撤并。原则上只在相对独立的大金融中心设立一级分行，在一级分行管辖区重要的金融和经济中心设置二级分行，在二级分行之下根据需要设置支行。对于不称职的金融管理人员坚决裁减，对因机构撤并而造成的剩余人员，尤其是领导人，可以考虑设置咨询委员会予以吸纳，以发挥他们的聪明才智，并减轻撤并工作的阻力。

 

3.有效运用法律监督机制。法律监督是法律关系主体的权利义务得以实现的有力保证。没有严格有力的法律监督也就没有法治。中国人民银行要主动接受全国人大常委会的监督，定期向其专门委员会报告工作，让金融重大决策和重要指标置于最高立法机关监督之下，从而减少政府包括财政对金融决策和执行的非法干预，提高自身的抗干扰能力，与政府在同一机构的监督下做好宏观经济管理工作的配合与协调。

 

4.明确规定各种违法行为应当承担的法律责任，充分发挥法律制裁作用。列宁曾经指出：“究竟用什么来保法令的执行呢？第一，对法令的执行加以监督。第二，对不执行法令加以惩罚。”（注：转引自：刘廷焕、徐孟洲著《中国金融法律制度》，中信出版社1996年版，第41页。）《人行法》第7章对诸多违法行为都规定了处罚措施， 这体现了违法必究的精神，也是对我国比较混乱的金融秩序的一种法律补救。但可惜的是对于如何落实这些法律规定还缺乏切实配套的实施细则，因而极有可能流于形式。尤其对最有可能造成货币过量发行、诱发通货膨胀的财政透支行为，仅有禁止性规定，而无具体的惩罚制裁措施，这不能不说是立法上的一大疏漏。在这方面应予以增订。

 

总之，无论从国内完善金融调控体系、维护金融秩序对中国人民银行制度建设提出的要求来看，还是从亚洲金融危机中暴露出的各国中央银行调控监管乏力的制度缺陷来看，提高中国人民银行的法律地位、强化其独立性，都是十分必要的，也是非常紧迫的。我们应按照1997年9月巴塞尔银行监管委员会颁布的《有效银行监管的核心原则》对监管机构提出的全面要求，来进一步深化我国中央银行制度的改革，进一步增强其独立性，使其能真正担当起跨世纪的金融监管和稳定币值的任务。

（朱大旗）

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